Prof. Dr. Manfred Liebel
Institut für internationale Studien
zu Kindheit und Jugend (ISCY)
En Bolivia, desde el 04 de agosto de 2014, entró en vigencia un nuevo Código “Niño, Niña y Adolescente” que establece nuevas pautas para la
comprensión y la aplicación de los derechos del niño.
Se trata de la primera
ley, a nivel mundial,
que se realiza con una participación significativa de los
niños.
Ver al final Anexo:
Mensaje de una niña trabajadora de Bolivia
Esta ley interpreta los derechos del niño en el marco de las tradiciones
de las comunidades indígenas y respeta la realidad social y cultural del país.
Esto se aplica principalmente a las disposiciones que se refieren al llamado trabajo
infantil. Es la primera vez que en una ley se establecen disposiciones para los
niños trabajadores, que no les prohíben trabajar de forma general. En cambio,
se les concede derechos y medidas para protegerlos de la explotación y del
abuso de poder y que a la vez les permiten vivir con dignidad. Esta parte de la
ley, que ha desencadenado polémicos debates a nivel internacional, es el punto
central del presente ensayo.
En primer lugar, presentaré los principales
componentes de la ley y luego abordaré especialmente la relación de la ley con los
niños trabajadores. Luego reconstruiré el conflictivo origen de esta nueva ley
haciendo referencia a un proyecto de ley anterior, que había sido redactado por
los propios niños y adolescentes trabajadores. Por último, someteré la
importancia de la nueva ley para los niños trabajadores a una apreciación
crítica.[1]
El Código
Niño, Niña y Adolescente
El 03 de julio de 2014 la Asamblea Legislativa Plurinacional
de Bolivia aprobó por unanimidad la Ley
548 Código Niño, Niña y Adolescente. El vicepresidente Álvaro García Linera, en representación del presidente Evo Morales, la promulgó el 17 de julio de 2014 en una ceremonia pública en
el Palacio de Gobierno y entró en vigor el 04 de agosto de 2014.[2]
Dicho código se refiere a todos los niños y adolescentes hasta los 18
años de edad[3]
y garantiza a todos los niños y adolescentes que viven en Bolivia (sin
importar su nacionalidad) el ejercicio pleno y efectivo de sus derechos.
Asimismo, obliga a todos los organismos estatales y personas adultas, que tengan
responsabilidad sobre los niños, a velar por el interés superior[4]
del niño y que todos los derechos del niño establecidos en esta ley les sirva para
guiar su comportamiento.
La ley se refiere a todos los aspectos y cuestiones
relacionadas a los niños, por ejemplo al prohibir toda clase de violencia
física y psicológica contra niños dentro de la familia, escuela u otras
instituciones estatales, así como en público y también al obligar a la sociedad
a encargarse de ofrecer las mejores condiciones de vida y desarrollo posibles.
A cada niño se le garantiza:
- Que sus intereses tienen “prioridad absoluta”;
- que nacen libres e iguales en dignidad y
derechos, y que por ninguna razón deben ser discriminados;
- que no deben ser perjudicados debido a su
género;
- que pueden participar de manera libre, activa
y sin ningún impedimento en actividades familiares, comunales, sociales,
escolares, científicas, culturales, deportivas y recreativas;
- que en todos los aspectos de la vida deben ser
escuchados y respetados, y que pueden expresar libremente su opiniones
respecto a los asuntos que les conciernen;
- que en reconocimiento de la diversidad
cultural del país, se reconoce y respeta su identidad y pertenencia a una
cultura;
- que pueden desarrollar armónicamente sus
capacidades físicas, cognitivas, afectivas, emocionales, espirituales y
sociales, tomando en cuenta sus múltiples interrelaciones y la vinculación
de éstas con todas las circunstancias relacionadas con su vida;
- que ellos mismos pueden ejercer sus derechos
de acuerdo con el desarrollo de sus capacidades, pero también deben
cumplir los deberes que se generen de sus mismos derechos.
Se resalta de manera específica
que es de especial importancia que la familia se encargue de la protección, la educación
y el desarrollo de los niños y que el Estado garantice a través de medidas y
programas correspondientes que la familia pueda cumplir sus funciones.
Los capítulos de la ley abarcan los
siguientes aspectos:
·
El derecho a
la vida, a la salud y a un ambiente saludable, que incluye la salud
reproductiva y la protección a la maternidad; los niños con discapacidad
reciben apoyo y atención especial;
·
el derecho a
la familia, que incluye por ejemplo el contar con ambos padres; el homicidio de
niños se condena con la pena máxima (30 años de pena privativa de la libertad);
de forma especialmente detallada se regula el asunto de las adopciones
nacionales e internacionales, ya que las familias de acogida y adoptivas tienen
prioridad ante la institucionalización de niños;
·
el derecho a
la nacionalidad, la identidad y la filiación;
·
el derecho a
la educación, la información, la cultura y la recreación;
·
el derecho a
la opinión, la participación y a las peticiones (sin la mediación de un
adulto);
·
el derecho a
la protección en relación con el trabajo;
·
el derecho a
la libertad, la dignidad, la imagen propia[5]
y a la protección de la privacidad;
·
el derecho a
la integridad personal y protección contra la violencia (se hace referencia en
forma detallada a la violencia sexual o violencia a través de autoridades en el
sistema educativo);
En un capítulo breve se detallan también los
deberes de los niños y adolescentes. Entre ellos se encuentran los siguientes
deberes:
·
Preservar su
vida y salud;
·
Asumir su responsabilidad
como sujetos activos en la construcción de la sociedad;
·
Conocer, ejercer, preservar
y defender sus derechos y respetar los derechos de las demás personas;
·
Utilizar las oportunidades
que les brinda el Estado, la sociedad y su familia para su desarrollo integral;
·
Respetar a su madre, padre,
tutores, guardadores, maestros y a toda
persona;
·
Cumplir con sus
obligaciones en el ámbito educativo;
·
Actuar con honestidad y
co-responsabilidad en su hogar y en todo ámbito;
·
Respetar, cumplir y
obedecer las disposiciones legales y ordenes legítimas que emanen del poder
público;
·
Honrar la patria y respetar
sus símbolos;
·
Respetar el medio ambiente
y la madre tierra;
·
Valorar las culturas y la producción nacional.
Se señala de manera específica
que los niños y adolescentes pueden ejercer sus derechos sin necesidad de haber
cumplido sus deberes. No existe ningún reglamento para el cumplimiento de los
deberes, dichos deberes son una apelación a la moral.
Para la protección de los
derechos del niño se le otorga especial importancia a las Defensorías de la Niñez y Adolescencia[6]
que ya existen en la mayoría de municipios. Dichas Defensorías fueron
concebidas como una parte integral de las autoridades municipales, son las
responsables de la protección de los derechos del niño. Los equipos de las Defensorías
deberían estar integrados por abogados, trabajadores sociales, psicólogos y
otros profesionales[7],
pero en la práctica, debido al limitado presupuesto, en su mayoría se
encuentran incompletos.
Entre sus múltiples tareas se
encuentran: El control regular de la gestión pública (Monitoreo) relacionada a
los derechos del niño, la intervención en caso de violación a los derechos, así
como también el brindar información sobre los derechos del niño y la prevención
de violaciones de derechos. Asimismo, pueden atender reclamaciones por parte de
los niños y otras personas y puede representar a los niños, que presentan
reclamaciones, frente a las autoridades o ante los tribunales.
Además, en todos los niveles
políticos, están previstos Comités de
Niñas, Niños y Adolescentes. Dichos comités son considerados instancias de
participación social, a los que las autoridades deben proporcionar la
asistencia técnica y financiera necesaria. Dentro de los comités encontramos a representantes
de escolares y de otras organizaciones de niños y jóvenes de entre los 10 y 18
años de edad, por lo menos el 50 por ciento de ellos son niñas. Su tarea debe
ser participar en la elaboración de programas de política infantil y medidas,
en el nivel político correspondiente, y controlar su ejecución. El Comité Nacional
de Niñas, Niños y Adolescentes tiene la tarea de apoyar a los comités comunales
y departamentales, así como también de asesorar a los ministerios.
Además de las disposiciones sobre
la protección integral de los derechos del niño, el Código Niño, Niña y
Adolescente contiene una parte sobre la jurisdicción de menores, que incluye el
trato con menores que hayan cometido delitos, siempre y cuando aún no hayan
cumplido 18 años de edad. A diferencia de otros estados latinoamericanos, en
Bolivia la edad de responsabilidad penal no se redujo, sino aumentó de los 12 a
los 14 años de edad. Para los adolescentes que tienen entre 14 y 18 años de
edad, existe una responsabilidad penal reducida y se deben crear para ellos
instituciones de acogida. Sin embargo, hasta la fecha no se han creado este
tipo de instituciones.
Formas en que los derechos de los niños trabajadores
deben ser protegidos
Algo que representa una novedad
absoluta en la legislación de niños y adolescentes son las regulaciones de los
derechos en relación al trabajo de los niños (en la ley se evita usar el
término común “trabajo infantil”). Por primera vez en una ley de niños y
adolescentes se hace referencia de manera explícita a los niños trabajadores.
A ellos se les garantiza la
protección en el trabajo. Este factor es notable, porque en las regulaciones y
convenciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la única forma
de protección que se consideraba era alejar o mantener alejados a los niños del
proceso de trabajo hasta determinada edad, prohibiéndoles trabajar. Estas
prohibiciones, como se demuestra en distintas investigaciones (cf. Bharadwaj
& Lakdawala, 2013; Boudillon et al., 2010; Liebel, 2003), dejaron a los
niños desprotegidos, porque no podían invocar ningún tipo de derecho laboral.
En la nueva ley se resalta, que
todos los niños trabajadores tienen el derecho a ser protegidos por el estado
en general, por su familia y por la sociedad de la explotación económica y de toda
clase de trabajo, que sea peligroso y ponga en peligro su derecho a la
educación, su salud, su dignidad y su desarrollo integral. El Estado tiene la
obligación, en todos los niveles políticos, de llevar a cabo programas de prevención
y protección para niños trabajadores menores de 14 años de edad y especialmente
a apoyar a las familias que viven en extrema pobreza.
El hecho que ha suscitado el
interés internacional ha sido que en la nueva ley, por primera vez, no existe
una prohibición general del trabajo de los niños menores de 14 años de edad,
sino que se eligió una regulación que diferencia a los niños según los tipos de
trabajos y edades. Los niños de 10 a 14 años de edad pueden trabajar “en casos
excepcionales” y bajo condiciones especiales, además se les garantiza los
derechos laborales correspondientes y protección contra la violencia y la explotación.
En general, el trabajo de adolescentes menores de 18 años de edad está
permitido pero está sujeto a determinadas condiciones y así como el trabajo de
los adolescentes más jóvenes y niños, debe registrarse en las Defensorías
municipales y en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
La ley diferencia los distintos
tipos de trabajo. El trabajo, que los niños realizan en las comunidades, a
nivel familiar y comunitario (“actividades comunitarias familiares”), es reconocido como legítimo, sin importar la
edad. Entre dichos tipos de trabajo se encuentran las actividades del hogar y las
actividades agrícolas, que se practican en el marco de una economía familiar de
subsistencia o como un proyecto de trabajo colectivo de la comunidad. En la ley
este tipo de trabajo guarda estrecha relación con el contexto histórico y
cultural del país[8].
En el artículo 128 se estipula:
“Es la actividad de la niña, niño o adolescente, desarrollada
conjuntamente con sus familias en comunidades indígena originarias campesinas,
afrobolivianas e interculturales. Estas actividades son culturalmente valoradas
y aceptadas, y tienen como finalidad el desarrollo de destrezas fundamentales
para su vida y fortalecimiento de la convivencia comunitaria dentro del marco
del Vivir Bien[9]; construido sobre la base de saberes ancestrales que incluyen
actividades de siembra, cosecha, cuidado de bienes de la naturaleza como
bosques, agua y animales con constantes componentes lúdicos, recreativos,
artísticos y religiosos.”
En la ley (como en la Constitución) a este tipo de
trabajos se les otorga explícitamente una función positiva para la
socialización de los niños y su formación para ser ciudadanos activos y
responsables. Sin embargo, en la ley también se resalta que estos trabajos no
deben perjudicar de ninguna manera los derechos del niño, ni privarles de su
dignidad o impedirles su desarrollo integral o su educación. Las medidas especiales
de protección no se consideran necesarias, ya que se asume que la familia y la
comunidad no exigen demasiado ni explotan a los niños.
En la ley este tipo de trabajo se
distingue de los trabajos que se originan de la economía monetaria urbana o de la
economía capitalista y que por lo general, se efectúa para recibir el pago de
un salario. Por un lado se encuentran los trabajos que son independientes o que
se realizan “por cuenta propia” (como las pequeñas empresas o las actividades
independientes en el sector informal), por otro lado, se encuentran los
trabajos, que se realizan de manera dependiente, donde existe un empleador y
que por lo general, es remunerado con dinero (trabajos “por cuenta ajena”). Si
bien es cierto que estos tipos de trabajos están prohibidos a los niños menores
de 14 años, a partir de cierta edad se pueden realizar “excepciones”. En
consecuencia, los niños a partir de los 10 años de edad pueden trabajar por
cuenta propia y a partir de los 12 años de edad pueden trabajar de forma
dependiente bajo la condición de que se deben cumplir ciertas condiciones y que
el trabajo sea autorizado por la Defensoría responsable. Se puede (y se debe) otorgar
la autorización solo cuando el trabajo no perjudica el derecho a la educación y
no pone en peligro la salud, la dignidad ni el desarrollo integral de los niños
y adolescentes[10].
Para adolescentes a partir de los 14 años de edad es necesario un permiso de
trabajo otorgado por el Ministerio de Trabajo. Para todos los trabajos, que se
realicen entre las edades de 10 y 18 años de edad, es fundamental que contar
con la libre voluntad y el consentimiento expreso de los niños y adolescentes.
Asimismo, todos los niños y
adolescentes trabajadores deben estar inscritos en un registro de niños y
adolescentes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social[11]
y de este modo están sujetos a una supervisión especial. Los trabajos
peligrosos que puedan dañar a los niños, figurarán en una lista, que debe ser
actualizada cada cinco años. Para estos trabajos no debe emitirse ninguna
autorización bajo ninguna circunstancia y están prohibidos para todos los niños
y adolescentes hasta que hayan cumplido 18 años de edad[12].
Para los trabajos, que se
realizan en dependencia de un empleador, siempre debe existir un permiso de la madre,
del padre o de otro apoderado. Antes de que se autorice el trabajo debe
efectuarse de todas maneras un examen médico, que confirme la salud y capacidad
física y mental para el trabajo a realizarse. Para asegurar una “remuneración
justa”, el pago para adolescentes a partir de 14 años de edad no debe ser menor
a lo que un adulto recibiría por realizar el mismo trabajo y tampoco debe ser
menor que el salario mínimo legal[13].
Los adolescentes podrán disponer siempre de su salario y este debe permitirles
una “mejor calidad de vida”. Los empleadores deben garantizar las condiciones
necesarias para la seguridad de los adolescentes y concederles dos horas
diarias pagadas para estudiar y tampoco deben impedir la actividad
sindicalista. El horario de trabajo no debe ser mayor a 8 horas diarias y 40 horas
semanales y debe finalizar antes de las 22:00 horas.
Para adolescentes menores de 14
años de edad la duración máxima del horario de trabajo será de 6 horas diarias
y 30 horas semanales. No se hizo ninguna declaración para este grupo sobre la
disponibilidad del salario, el salario mínimo y las horas pagadas para su
autoformación. No se deduce claramente de la ley, si para este grupo de edad se
aplican las mismas disposiciones que para los adolescentes a partir de 14 años
de edad con respecto a recibir la misma remuneración por el mismo trabajo y tampoco
con respecto al salario mínimo.
Para los trabajos por cuenta
propia, que se pueden autorizar a partir de los 10 años de edad, los padres u
otros apoderados están obligados a permitir que los niños asistan a la escuela,
a encargarse de las condiciones laborales que le permiten al niño descansar y
participar en actividades culturales y en otras actividades de tiempo libre.
Los trabajos deben ser finalizados antes de las 22:00 horas. No se presenta
información detallada sobre el horario de trabajo. En ningún caso deben
realizarse trabajos que pongan en peligro la vida, la salud, la integridad o la
imagen propia del niño.
Existe un artículo que se ha
dedicado al tema del trabajo remunerado en hogares ajenos. Según la ley, solo
adolescentes a partir de los 14 años de edad pueden realizar este tipo de trabajos.
En el acuerdo de trabajo debe especificarse de manera detallada qué trabajos se
llevaran a cabo, por ejemplo, cocinar, lavar la ropa, limpiar o cuidar a los
niños. Cuando los hijos del servicio doméstico viven con ellos en casas ajenas,
no se les podrá utilizar para trabajar. Los trabajos de los niños en el hogar
propio no se han regulado de manera específica, es decir, para ellos no existen
derechos especiales de protección.
En otro artículo se precisan
prohibiciones para determinadas circunstancias laborales. De esta manera no se
permite explotar económicamente a los niños y adolescentes o darles trabajo sin
su consentimiento, sin una “remuneración justa” o fuera del país[14].
Para poder realizar trabajos en diferentes lugares es necesario el
consentimiento expreso de los padres u otros apoderados. Adolescentes menores
de 14 años de edad no deben trabajar horas extra. Los servicios de colocación a
través de agencias privadas se encuentran prohibidos.
En la lista de los trabajos prohibidos se hace una
diferencia entre los trabajos que debido a sus características inherentes son
perjudiciales o inaceptables para los niños y adolescentes y los trabajos, que
solo lo son bajo ciertas condiciones. En el primer grupo se encuentran: la zafra
de caña de azúcar, la zafra de castaña, mibería (como minero, perforista,
lamero o dinamitero), la pesca en rios y lagos (siempre que no sea en el ámbito
familiar o social comunitario), la ladrillería, el expendio de bebidas alcohólicas,
la recolección de desechos que afecten la salud, el servicio de limpieza en
hospitales, los servicios de protección y seguridad, el trabajo del hogar bajo
modalidad cama adentro, y yesería.
Entre los trabajos que se prohíben bajo ciertas
condiciones se encuentran: los trabajos agrícolas, la cría de ganado mayor y la
albañilería (siempre que no sea en el ámbito familiar o social comunitario y no
sean accordes al desarrollo de los niños), el comercio, la atención de
mingotorio y como cuidador de autos (siempre cuando sea fuera de los horarios
establecidos), modelaje que implique erotización de la imagen, picapadrero
artesanal, trabajo en amplificación de sonido, manipulación de maquinería peligrosa,
y en general todos los trabajos que se realicen en las noches (después de las
22:00 horas). La lista debe ser actualizada regularmente, por lo menos cada 5
años y con la participación de los “actores involucrados” (es decir, incluyendo
a los niños y adolescentes trabajadores).
A todos los niños y adolescentes
(a partir de 12 años de edad) que tengan un empleador, se les garantiza el
derecho a la seguridad social, los empleadores se encargaran de retirar el
porcentaje legal de su salario. Los adolescentes no deben estar en desventaja
frente a los adultos. Los adolescentes, que trabajan por cuenta propia, pueden
unirse a la seguridad social de manera voluntaria, pagando la cuota que
corresponda según sus ingresos.
Los conflictivos
antecedentes de la ley
En un primer momento, yo había subrayado que la ley se origina
con la significativa participación de los niños, hecho que no estaba previsto
por los legisladores y que además, no se aplica a todas las partes de la ley en
la misma medida. Especialmente el capítulo sobre los derechos del niño en
relación al trabajo, ha sido influenciado por los niños y no es casualidad que
tenga grandes diferencias con las leyes para niños y adolescentes de otros
países.
En el proyecto de ley, que fue presentado en diciembre de
2013, el tema del "trabajo infantil" se trataba simplemente bajo la
premisa de que se encontraba prohibido hasta los 14 años de edad. Este hecho
provocó intensas protestas por parte de los niños adolescentes trabajadores,
quienes en años anteriores habían presentado sus opiniones divergentes al
respecto en las negociaciones con el parlamento y el gobierno.[15] Como
es habitual en Bolivia, en varias provincias los niños y adolescentes salieron
a las calles y no fueron bien recibidos por las autoridades estatales. En la
capital, La Paz, hubo violentos enfrentamientos con la policía. La policía
empleó gas lacrimógeno y palos para dispersar la movilización y algunos de los
niños que protestaban salieron heridos.[16]
Pero eso no fue todo, la protesta de los niños intensificó las objeciones, que
aún se encontraban latentes tanto en el gobierno como en el parlamento. Especialmente
importante fue el hecho de que el presidente Evo Morales, quien en una anterior oportunidad había declarado haber
trabajado durante su infancia, tomó partido a favor de los niños. Este hecho trajo
consecuencias, la confrontación entre los niños y la policía suscitó gran
atención de los medios de comunicación e incluso desde el extranjero se pedía no
ignorar el derecho de los niños a ser escuchados.
El estar organizados y bien preparados fue una ventaja
para los niños. Desde finales de los años 80 se realizaron coordinaciones a nivel
nacional. Desde el año 2003, los niños trabajadores se agruparon formalmente a
nivel nacional en una organización llamada Unión
de Niños, Niñas y Adolescentes Trabajadores de Bolivia (UNATSBO)[17] que
está activa en casi todas las regiones del país.
Esta organización, que en los medios de comunicación
suele ser llamada “sindicato de niños”, ya consiguió ejercer su influencia en
la Constitución y lograr allí un planteamiento sobre el trabajo infantil acorde
a la realidad del país. Con respecto a los derechos del niño, en el artículo 61
de la Constitución del año 2008 (http://www.patrianueva.bo/constitucion/), la
misma que fue ratificada mediante referéndum en el año 2009, se prohíbe y
sanciona expresamente “toda forma de violencia contra las niñas, niños y
adolescentes, tanto en la familia como en la sociedad”. En vez de, como es
habitual, prohibir totalmente el trabajo infantil, la prohibición se centra en
“el trabajo forzado y la explotación infantil”. En cambio, “las actividades que
realicen las niñas, niños y adolescentes en el marco familiar y social estarán
orientadas a su formación integral como ciudadanas y ciudadanos y tendrán una
función formativa”.r
En los años posteriores la UNATSBO, con el apoyo de
organizaciones no gubernamentales (ONG), elaboró un proyecto de ley propio que
era considerado como “una propuesta normativa para el reconocimiento, promoción,
protección y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes
trabajadores” y fue publicado en diciembre del año 2010 (UNATSBO 2010, pp.
101-131).[18]
Con respecto al tema del trabajo infantil, el proyecto de ley presentó por
primera vez la perspectiva de los niños y adolescentes trabajadores y se basó
en la idea de que los niños también tienen derecho a trabajar. Algunas de las
ideas e incluso expresiones del proyecto de ley se pudieron aplicar en las
negociaciones sobre la nueva ley, Código Niño, Niña y Adolescente. A
continuación, presentaré los elementos esenciales del proyecto para facilitar
una comparación.
El proyecto de ley
de los niños trabajadores
Contrariamente a los convenios de la Organización
Internacional de Trabajo (OIT) sobre el trabajo infantil[19] y
a la legislación vigente en Bolivia, en el proyecto de ley de la UNATSBO no se
estableció una edad mínima para trabajar. Todos los niños y niñas deberían
poder decidir por sí mismos, a partir de qué edad desean trabajar. Las normas y
derechos formulados en el proyecto de ley deben aplicarse a todos los niños y
adolescentes hasta los 18 años de edad. Solo en relación con las normas especiales
se diferencia entre niños trabajadores (menor de 12 años) y adolescentes
trabajadores (entre 12 y 18 años). Los niños y adolescentes trabajadores se
definieron de la siguiente manera en su proyecto de ley (UNATSBO 2010, p. 109):
“Realicen actividades productivas o presten
servicios de orden material, intelectual u otros, como dependientes o por
cuenta propia, percibiendo a cambio un salario o generando un ingreso
económico. Desempeñen actividades orientadas a la satisfacción de necesidades
básicas que permitan la sobrevivencia individual y familiar, tanto en el área
urbana como rural, así no perciba remuneración económica ni exista relación
obrero patronal por tratarse de trabajo familiar ocomunitario.”
Con esta definición se intentó agrupar las distintas
realidades de los niños trabajadores sin ocultar las diferencias, así como
sucede en el discurso oficial sobre el llamado trabajo infantil. No se habló
específicamente sobre el trabajo infantil, sino sobre los niños trabajadores,
con el fin de dejar en claro que no se trata simplemente de regular un
“problema social”, sino que determinadas personas, que viven y trabajan bajo
distintas condiciones, tienen un interés propio y un derecho a las leyes que se
ajusten a su situación concreta y que sean apropiadas para mejorar dicha
situación. Por un lado se resaltó que, sobre todo en ambientes urbanos, la
mayoría de niños trabaja para recibir un salario monetario, que en Bolivia es
necesario para la subsistencia. Por otro lado se señaló que, sobre todo en
ambientes rurales, muchos niños viven en contextos sociales, que están marcados
por tradiciones afroamericanas e indígenas, y que estos le dan mayor
importancia a la fabricación de bienes de uso que a la obtención de un salario
monetario. En el centro de las demás disposiciones del proyecto de ley yacían
las preguntas, si y de qué manera los niños son explotados en sus trabajos o de
qué otra forma se ven perjudicados, de qué forma su dignidad es dañada y cómo
se logran los objetivos.
En el proyecto de ley se entiende a los niños y
adolescentes trabajadores como “sujetos sociales y de derecho”, que tienen en
igual medida el derecho y la capacidad de “participar activamente en la
dinámica productiva y de prestación de servicios en la sociedad”. El Estado
debería estar obligado a reconocer la contribución económica, social y cultural,
además de valorar lo que los niños y adolescentes producen con su trabajo. Este
reconocimiento y valoración implica que el trabajo de los niños y adolescentes
representa un elemento constitutivo de su identidad y una forma de
participación y que sirve también como contexto para la socialización y para la
adquisición de valores y normas.
El Estado, representado por el gobierno así como por las
autoridades departamentales y municipales, debería estar obligado por ley a
promover los derechos laborales de los niños y adolescentes como “actores
sociales”, protegerlos en sus trabajos del abuso y explotación y brindarles una
formación integral y profesional que corresponda a sus deseos, cualidades y
capacidades. Se les pidió a las organizaciones de la “sociedad civil” colaborar
en la promoción de los derechos de los niños y adolescentes trabajadores.
Con respecto al ejercicio de los derechos, se les debería
asegurar a los niños y adolescentes que ellos son iguales ante la ley y reciben
la misma protección y las mismas garantías que una persona adulta. Ningún niño
o adolescente puede ser excluido, discriminado o privilegiado por su edad,
género, color de piel, orientación sexual, identidad de género, origen,
cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología,
filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo
de ocupación, grado de instrucción, discapacidad. embarazo, incapacidad, o por
otros motivos.
El proyecto de ley se basó en talleres y encuestas, llevadas
a cabo por la UNATSBO con apoyo de tres organizaciones de derechos del niño[20] en
varias regiones del país. Las ideas y expectativas de los niños trabajadores
transmitidas de esta manera fueron resumidas así en un folleto emitido por la
UNATSBO (UNATSBO, 2010, p. 96-97):
·
Reconocimiento social y político de los
niños, niñas y adolescentes trabajadores al país.
·
Derecho a una educación accesible,
inclusiva y de amplias oportunidades para niños, niñas a adolescentes trabajadores.
·
Reconocimiento de la participación
organizada de niños, niñas y adolescentes trabajadores en la elaboración de las
nuevas leyes y propuestas que consoliden el proceo de cambio de un Estado
colonial a un Estado Plurinacional y Comunitario que sea coherente con sus postulados.
·
Protección y defensa ante violaciones a
Derechos de los niños, niñas y adolescentes trabajadores en sus lugares de
trabajo, escuelas, familias y comunidad.
·
Eliminación de la discriminación y el
estigma creado contra el niño, niña o adolescente trabajador.
·
Reconocimiento del aporte económico que
hacen los niños, niñas y adolescentes trabajadores al país.
Redactar una ley completa no fue una tarea fácil,
especialmente para niños que normalmente no tienen nada que decidir en estos
asuntos. Incluso si, como en este caso, los niños tienen asesores jurídicos y
solidarios, primero tuvieron que tener la confianza necesaria para hacerlo.
Ellos tuvieron que encontrar las formulaciones que correspondan a los criterios
legales y que posean los aspectos generales necesarios, sin pasar por alto sus
experiencias personales o deseos concretos. Cuando los niños exigían el derecho
a trabajar, tenían y tienen en contra a los acuerdos internacionales y a los
modelos de pensamiento arraigados, que hacen suponer fácilmente que quieren
legalizar el “trabajo infantil”.
¿Qué impacto tiene
el nuevo Código Niño, Niña y Adolescente en los niños trabajadores?
Esto también se aplica en los fragmentos del nuevo Código
Niño, Niña y Adolescente, que se refieren al trabajo de los niños. Es cierto
que a los niños trabajadores, como se exigió en el proyecto de ley de la
UNATSBO, no se les otorgó el derecho a trabajar[21],
pero la perspectiva de legalizar el trabajo de niños a partir de los 10 años de
edad o de adolescentes a partir de los 12 años de edad en “casos excepcionales”,
pone en peligro el pensamiento “oficial” que existe hasta la fecha y también los
acuerdos internacionales sobre la prohibición y “abolición del trabajo
infantil”. El conflicto se refleja en las palabras del vicepresidente García
Linera, cuando promulgó la ley el 17 de julio de 2014[22]:
„Acabamos de promulgar una ley
que ha costado elaborarla porque había un conjunto de convenios internaciones
que el Estado ha firmado referido a los derechos de las niñas, niños y
adolescentes, y existe una realidad boliviana una herencia una forma de trabajo
una modilidad propia de lo que es el trabajo y la situación de los niños y
adolescentes del país.”.[23]
La ley busca conciliar, de dos formas, la divergencia
entre los convenios de la OIT sobre el trabajo infantil, que tienden hacia una
prohibición extensiva, y el hecho de que el trabajo de cientos de miles de
niños[24]
bajo diferentes formas y contextos es parte de la realidad boliviana.[25]
Por un lado, se diferencia el trabajo de los niños, considerando
sus condiciones y contextos, y se separa un aspecto sobre la manera en que los
convenios de la OIT comprenden al trabajo infantil. Esto corresponde en gran
parte a las ideas establecidas en el proyecto de ley de la UNATSBO. Por otro
lado, se declara la legalización del trabajo, que gira alrededor de los
convenios de la OIT, como una “excepción” y se le asoció a requisitos claros.
De esta manera, se hace hincapié en que se garantiza los convenios de la OIT
sobre el “trabajo infantil”. Además, es posible dirigir la atención hacia los
problemas a los que realmente se enfrentan muchos niños trabajadores: la
explotación económica y el abuso de poder, que en muchas formas de trabajo
forman parte del día a día de los niños. En este punto es muy importante que la
ley prevea mecanismos de protección y medidas de apoyo, que las autoridades
estén obligadas a cumplir, tanto para los niños que trabajan como para sus
padres. En caso de una prohibición general esto no hubiese sido posible.
Por otra parte, aún se debe considerar que la lógica
defensiva, que sirve de base para la “excepción”, tiene algunas trampas y lleva
consigo el peligro de la burocracia y del abuso. Por ello se cree que las
organizaciones internacionales como la UNICEF y la OIT insisten en una
interpretación restrictiva dentro de las negociaciones actuales sobre las
disposiciones de ejecución en el marco de sus mandatos institucionales
correspondientes y también debido a una dilución de las normas internacionales.[26] En
cambio, hasta ahora los niños trabajadores tienen pocas oportunidades de
ejercer alguna influencia en la práctica de las Defensorías. Debido a que los
niños no tienen ni voz ni voto en las Defensorías, se les indica que presenten
reclamaciones contra el rechazo de excepciones y deben esperar a que las Defensorías
acepten sus argumentos y cumplan con los plazos establecidos en la legislación.[27]
La ley es un compromiso político que tuvo que superar
muchos obstáculos, en el gobierno, con los legisladores y en la opinión pública
en general. Probablemente no habría sido posible sin la presión constante y la
persuasión de los niños y adolescentes de la UNATSBO. De las opiniones de la UNATSBO
y de cada niño y adolescente (véase p. ej. “el mensaje” en el anexo), se deduce
también que los niños se ven por primera vez respetados como niños trabajadores
y esperan de la ley una mejor protección en el trabajo, el fin de la
discriminación y una mejora de sus condiciones de vida. Sin embargo, recién
cuando la ley sea “probada” de forma activa, se podrá demostrar hasta qué punto
es realmente beneficiosa para los niños trabajadores. En este caso, el empleo
de las Defensorías tiene un significado fundamental. Probablemente
ellas solo puedan cumplir con las tareas asignadas cuando estén equipadas en la
medida suficiente y dispongan de personal calificado que tenga empatía frente a
la situación de los niños trabajadores y que esté dispuesto a ayudarlos.[28] Además,
tendría que garantizarse que tanto niños como adolescentes puedan ejercer
influencia en su trabajo.
De los Comités de Niñas, Niños y Adolescentes, que por
primera vez están previstos por la ley, podrían surgir nuevas perspectivas.
Hasta ahora, si bien es cierto, estos comités existen en su mayor parte solo en
papel. Sin embargo, en algunos municipios, gracias a la iniciativa y, an algunos
casos, con la participación de niños y adolescentes trabajadores, ya han sido
establecidos y otros ya están en formación. En un futuro próximo, será
importante cómo los comités de niños y adolescentes se fortalecen y pueden
influir a nivel nacional. Para lograr esto es necesario un desarrollo social y
por último, las medidas legales respectivas que permitan a niños y adolescentes
menores de 18 años de edad participar directamente en las decisiones políticas
en todos los niveles.
Al mismo tiempo es fundamental crear alternativas de
trabajo y formación para niños y adolescentes que correspondan a los criterios
del Código Niño, Niña y Adolescente para el trabajo “legal” y les ofrezcan
mejores oportunidades de desarrollo más allá de la escolarización, es decir,
transformar las situaciones de trabajo vigentes en términos del cumplimiento de
los derechos de los niños. Tanto la aplicación de las normas de trabajo para
niños y adolescentes desarrolladas en la ley (p.ej. salario mínimo, horario de
trabajo), como las garantías de protección son el primer paso. Sin embargo, el
Código Niño, Niña y Adolescente no sólo debe entenderse como una solución de
emergencia pragmática para facilitar a los niños y a sus familias la reducción
de la pobreza. Por el contrario, contiene la promesa y anima a las personas que
aún deben vivir en una gran pobreza en Bolivia, a lograr una vida digna y
satisfactoria.
La especial importancia de la ley, también para otros
países, radica en que no solo considera a los niños trabajadores como “receptores
de ayuda social”, como es habitual hasta ahora, sino también los reconoce como
sujetos sociales que pueden contribuir de manera activa a los cambios sociales
necesarios. Sin embargo, esto sólo se logrará en la medida en que el país
también se libere de la dependencia económica internacional y cree sistemas
económicos y relaciones laborales que obedezcan a los principios del “Vivir Bien”
establecidos en la Constitución.
Leyes y convenios
Estado Plurinacional de Bolivia (2008): Nueva
Constitución Política del Estado;
Estado Plurinacional de Bolivia (2014): Ley 548 Código
Niño, Niña y Adolescente;
Organización Internacional del Trabajo (OIT) (1973):
Convenio 138 – Convenio sobre la edad mínima de admisión al empleo;
Organización Internacional del Trabajo (OIT) (1999):
Convenio 182 – Convenio sobre la prohibición de las peores formas de trabajo
infantil y la acción inmediata para su eliminación;
Naciones Unidas (1989): Convención Internacional sobre
los Derechos del Niño;
Bibliografía
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julio, pp. 23-26.
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Trabajadores y la Regulación del Trabajo Infantil y Adolescente en Bolivia; http://tdhsbolivia.org/pdfs/Mi_fortaleza_es_mi_trabajo_Doc_Final.pdf
UNICEF (2012): Championing Children´s Rights: A global study of
independent human rights institutions for children. Florencia: UNICEF Office of
Research – Innocenti.
Anexo:
Mensaje de una
niña trabajadora de Bolivia
(agosto de 2014,
tomado de una grabación de video)
¡Hola!
Soy Lourdes
Cruz Sánchez, representante del Consejo de niños, niñas y adolescentes
trabajadores de Potosí.
¡Reciban todos
mis cordiales saludos! ¡Nunca se dejen vencer!
Todos deseamos
alcanzar todo aquello que nos proponemos.
El trabajo
dignifica al hombre. Pero si las condiciones de trabajo no son las adecuadas,
entonces debemos luchar por lograr mejores condiciones, no solo para nosotros
sino también para nuestras familias.
Aquí, en
Bolivia, durante mucho tiempo el trabajo infantil no era reconocido, a pesar de
que muchos niños trabajaban. Pero ahora, tras mucho esfuerzo, hemos logrado ese
reconocimiento. Lo que ahora falta es que todos conozcan la ley y la apliquen y
también se debe respetar a los niños.
Los niños
también son seres humanos, pero con la diferencia de que trabajan desde
temprana edad. No lo hacen porque los obliguen, sino porque dependen de esas
ganancias. ¡Y si trabajan en condiciones deplorables, entonces ayúdenlos a
mejorar dichas condiciones!
De esta manera
los niños y sus familias progresarán y también colaboran con el país.
¡Sí al trabajo,
no a la explotación infantil!
Deseo hacer un
pedido a las organizaciones que cooperan con la OIT: Antes de crear leyes o
programas para los países, se debe conocer la realidad de los mismos. Un chef
no le va a decir a un profesor como debe hacer su trabajo. Para elaborar los
programas se debe conocer la situación del país.
Soy boliviana y
quiero a mi país. Pero Bolivia aún no tiene las condiciones necesarias para que
los niños no tengan la necesidad de trabajar. No estamos incitando a que los niños
de 10 a 12 años trabajen, lo que buscamos es que los niños que ya trabajan
gocen de protección y que su esfuerzo sea reconocido".
[1] Agradezco a Peter
Strack, el director de la oficina de Sudamérica de terre des hommes Alemania, por la información y las observaciones
sobre el manuscrito.
[2] Para ver el texto de
la ley y sus modificaciones con relación a los proyectos anteriores véase:
http://www.derechoteca.com/gacetabolivia/ley-no-548-del-17-de-julio-de-2014/
(consultado el 23 de agosto de 2014).
[3] En la ley, las personas hasta los 12 años de edad son
consideradas niños y a partir de los 12 hasta los 18 años de edad como
adolescentes.
[4] El “interés
superior” (best interest of the child),
es uno de los principios de la Convención Internacional sobre los Derechos del
Niño de la ONU.
[5] Aquí se hace
referencia a que las fotos o videos de los niños y adolescentes no se deben
publicar sin su consentimiento, como hasta ahora es normal, ya sea para fines
publicitarios, propaganda política o noticias policiales en los periódicos, por
ejemplo en caso de delitos. Básicamente se trata de la protección de la
dignidad humana de los niños y adolescentes.
[6] Las tareas de estas
Defensorías van más allá de la protección tradicional de los niños y se
extiende a la representación global de los intereses y los derechos del niño.
Sobre el debate internacional cf. Lansdown (2001) y UNICEF (2012).
[7] Para facilitar la
lectura solo se utiliza uno de los dos géneros. Se refiere tanto a mujeres como
a hombres. Esto se aplica también para las siguientes explicaciones.
[8] En las lenguas
indígenas de Bolivia, aymara y quechua, estas actividades no son descritas como
“trabajo”. El término trabajo, que en forma general no existe en estas lenguas,
se refiere solo a los trabajos originados con la economía capitalista en
lugares urbanos o en plantaciones industriales de exportación.
[9] El principio del Vivir Bien o
Buen Vivir abarca cosmovisiones indígenas e ideas sobre la formación de la
sociedad para una vida en armonía con uno mismo, con la comunidad que nos rodea
y con la naturaleza, que se diferencian fundamentalmente de los modelos
occidentales de desarrollo y crecimiento. Está establecido en la Constitución
de Bolivia como un objetivo nacional (ver Acosta & Martínez, 2009).
[10] Más acerca del tema
se regula en las disposiciones de la ley, que se encuentran en plena
elaboración.
[11] Sistema de Información de Niñas, Niños y Adolescentes (SINNA).
Sería ideal que la información recopilada no se limite a los datos formales de
registro, sino que también incluya investigaciones sobre situaciones de vida
concretas, en donde se reflejen las experiencias, opiniones y expectativas de
los niños y adolescentes.
[12] Sin embargo, la
expresión utilizada en el Convenio 182 de la OIT (del año 1999) “las peores
formas de trabajo infantil” es evitada aquí. Los trabajos de la lista se
diferencian parcialmente de aquellos que fueron definidos como “las peores
formas” en este convenio.
[13] En la actualidad, el
salario mínimo en Bolivia asciende aproximadamente a 152 Euros. En el año 2005
ascendía a 46 Euros.
[14] En la ley no se
especifica qué significa “explotación económica” o qué remuneración puede ser
considerada como “justa”. Sobre el tema de la explotación económica y posibles
criterios de justicia véase Liebel (2003), pp. 189-212;
Liebel (2013ª), pp. 151-208..
[15] Véase el dossier
informativo del periódico semanal, de Alemania, DIE ZEIT del 27.12.2013 (Blasberg 2013).
[16] Sobre los
enfrentamientos, véase p. ej.: http://www.atlas-news.com/agencia-internet/internacional/Ninos-adolescentes-protestan-trabajar-Bolivia_3_430786921.html;
http://www.diariosur.es/videos/actualidad/mundo/2949591954001-enfrentamientos-entre-ninos-trabajadores-policias-bolivia.html;
http://www.rebelion.org/noticia.php?id=178579
[17] Unión de Niños, Niñas y Adolescentes Trabajadores de Bolivia (UNATSBO).
Esta expresión señala explícitamente
que ambos sexos están incluidos. La UNATSBO está conectada con
organizaciones similares en América Latina (véase: http://molacnats.org).
[18] El título original
del proyecto de ley es: Propuesta
normativa para el reconocimiento, promoción, protección y defensa de los niños,
niñas y adolescentes trabajadores.
[19] En especial el
convenio de la OIT 138 del año 1973.
[20] terre des hommes Alemania y Suiza,
así como Save the Children Bolivia.
[21] Sobre
el derecho a trabajar, exigido por varios movimientos y organizaciones de niños
y adolescentes trabajadores véase Schibotto (1997);
Liebel (2000); Liebel (2003); Cussiánovich (2007/08);) Liebel & Martínez
(2009); Liebel (2013b).
[22] cf.
http://www.justicia.gob.bo/index.php/noticias/notas-de-prensa/1371-gobierno-boliviano-promulga-nuevo-codigo-de-la-nina-nino-y-adolescente
(consultado el 23 de agosto de 2014).
[23] Para
justificar la ley, el vicepresidente se pudo remitir a una Convención de la ONU
sobre los derechos del niño, donde no se prescribe ninguna “prohibición del
trabajo infantil”, sino que a los niños se les otorga el derecho de protección
de la “explotación económica” (Art.32).
[24] UNICEF
y las organizaciones de derechos del niño estiman que el número de los niños y
adolescentes que trabajan en Bolivia asciende a aproximadamente 850.000, eso
representa el 28% de todos los niños entre 5 hasta los 17 años de edad. Esto es
solo una estimación a grandes rasgos, en la que los criterios para el “trabajo
infantil” no son claros y que solo parcialmente pueden deducirse de datos
estadísticos.
[25] En
una entrevista el diputado boliviano Javier Zavaleta a finales de 2013 declaró
que es imposible elaborar una ley, que no prohíba el trabajo infantil. “No
tenemos elección. Si no respetamos nuestra Constitución, podemos ser
sancionados por países extranjeros. Sería más fácil, cambiar la Constitución”
(citado y retraducido de Blasberg, 2013, p. 15).
[26] En
un comunicado de prensa del 28 de julio de 2014 la OIT se encuentra “preocupada
por la nueva ley en Bolivia sobre trabajo infantil” (http://www.ilo.org/ipec/news/WCMS_250393/lang--es/index.htm).
La opinión de algunos políticos y de algunas ONG (por ejemplo Human Rights Watch) y de algunos medios
de comunicación, sobre que la ley va en contra de la Convención Internacional
sobre los Derechos del Niño de la ONU y de los convenios de la OIT sobre el
“trabajo infantil” carece de todo fundamento. No tienen suficiente conocimiento
o se trata de una lectura selectiva de la ley, a veces también solo por
prejuicios eurocentristas. Algunos políticos incluso amenazaron secretamente,
retirar a Bolivia del régimen preferencial SPG y con ello quitarle las ventajas
aduaneras en las exportaciones a la Unión Europea, es decir, una especie de
bloqueo económico (véase el debate al respeto en el Parlamento Europeo del 15
de septiembre de 2014)..
[27] En
la descripción de las funciones de las Defensorías se encuentra una
contradicción, ya que estas también son responsables brindar apoyo a las
reclamaciones en referencia a los derechos del niño. En muchos casos los niños
solo podrán ejercer su derecho a reclamar cuando sean apoyados por un adulto
jurídicamente calificado.
[28] En
una entrevista con Peter Strack en mayo de 2014, Adolfo Mendoza, senador
boliviano, declaró que las defensorías a nivel nacional todavía no se
encuentran funcionando y que están sobrecargadas con la tarea de hacer frente a
la violencia contra los niños (cf. Strack 2014). Es cuestionable si los fondos
que, según Mendoza, fueron prometidos por el Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas y la UNICEF serán suficientes para un equipamiento adecuado. Los
gobiernos de los países adinerados harían bien en contribuir con dichas
defensorías en el marco de la cooperación al desarrollo para que así puedan
contar con el equipamiento adecuado.
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