domingo, octubre 05, 2014

Bolivia abre nuevos caminos con su nueva legislación: En lugar de prohibir el trabajo infantil, se protege los derechos de los niños trabajadores.

   

 Prof. Dr. Manfred Liebel
 Institut für internationale Studien
zu Kindheit und Jugend (ISCY) 

En Bolivia, desde el 04 de agosto de 2014, entró en vigencia un nuevo Código “Niño, Niña y Adolescente” que establece nuevas pautas para la comprensión y la aplicación de los derechos del niño. 
Se trata de la primera ley, a nivel mundial, 
que se realiza con una participación significativa de los niños

Ver al final Anexo: 
Mensaje de una niña trabajadora de Bolivia

Esta ley interpreta los derechos del niño en el marco de las tradiciones de las comunidades indígenas y respeta la realidad social y cultural del país. Esto se aplica principalmente a las disposiciones que se refieren al llamado trabajo infantil. Es la primera vez que en una ley se establecen disposiciones para los niños trabajadores, que no les prohíben trabajar de forma general. En cambio, se les concede derechos y medidas para protegerlos de la explotación y del abuso de poder y que a la vez les permiten vivir con dignidad. Esta parte de la ley, que ha desencadenado polémicos debates a nivel internacional, es el punto central del presente ensayo.
En primer lugar, presentaré los principales componentes de la ley y luego abordaré especialmente la relación de la ley con los niños trabajadores. Luego reconstruiré el conflictivo origen de esta nueva ley haciendo referencia a un proyecto de ley anterior, que había sido redactado por los propios niños y adolescentes trabajadores. Por último, someteré la importancia de la nueva ley para los niños trabajadores a una apreciación crítica.[1]

El Código Niño, Niña y Adolescente
El 03 de julio de 2014 la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia aprobó por unanimidad la Ley 548 Código Niño, Niña y Adolescente. El vicepresidente Álvaro García Linera, en representación del presidente Evo Morales, la promulgó el 17  de julio de 2014 en una ceremonia pública en el Palacio de Gobierno y entró en vigor el 04 de agosto de 2014.[2] Dicho código se refiere a todos los niños y adolescentes hasta los 18 años de edad[3] y garantiza a todos los niños y adolescentes que viven en Bolivia (sin importar su nacionalidad) el ejercicio pleno y efectivo de sus derechos. Asimismo, obliga a todos los organismos estatales y personas adultas, que tengan responsabilidad sobre los niños, a velar por el interés superior[4] del niño y que todos los derechos del niño establecidos en esta ley les sirva para guiar su comportamiento.
La ley se refiere a todos los aspectos y cuestiones relacionadas a los niños, por ejemplo al prohibir toda clase de violencia física y psicológica contra niños dentro de la familia, escuela u otras instituciones estatales, así como en público y también al obligar a la sociedad a encargarse de ofrecer las mejores condiciones de vida y desarrollo posibles.
A cada niño se le garantiza:
  • Que sus intereses tienen “prioridad absoluta”;
  • que nacen libres e iguales en dignidad y derechos, y que por ninguna razón deben ser discriminados;
  • que no deben ser perjudicados debido a su género;
  • que pueden participar de manera libre, activa y sin ningún impedimento en actividades familiares, comunales, sociales, escolares, científicas, culturales, deportivas y recreativas;
  • que en todos los aspectos de la vida deben ser escuchados y respetados, y que pueden expresar libremente su opiniones respecto a los asuntos que les conciernen;
  • que en reconocimiento de la diversidad cultural del país, se reconoce y respeta su identidad y pertenencia a una cultura;
  • que pueden desarrollar armónicamente sus capacidades físicas, cognitivas, afectivas, emocionales, espirituales y sociales, tomando en cuenta sus múltiples interrelaciones y la vinculación de éstas con todas las circunstancias relacionadas con su vida;
  • que ellos mismos pueden ejercer sus derechos de acuerdo con el desarrollo de sus capacidades, pero también deben cumplir los deberes que se generen de sus mismos derechos.

Se resalta de manera específica que es de especial importancia que la familia se encargue de la protección, la educación y el desarrollo de los niños y que el Estado garantice a través de medidas y programas correspondientes que la familia pueda cumplir sus funciones.
Los capítulos de la ley abarcan los siguientes aspectos:
·         El derecho a la vida, a la salud y a un ambiente saludable, que incluye la salud reproductiva y la protección a la maternidad; los niños con discapacidad reciben apoyo y atención especial;
·         el derecho a la familia, que incluye por ejemplo el contar con ambos padres; el homicidio de niños se condena con la pena máxima (30 años de pena privativa de la libertad); de forma especialmente detallada se regula el asunto de las adopciones nacionales e internacionales, ya que las familias de acogida y adoptivas tienen prioridad ante la institucionalización de niños;
·         el derecho a la nacionalidad, la identidad y la filiación;
·         el derecho a la educación, la información, la cultura y la recreación;
·         el derecho a la opinión, la participación y a las peticiones (sin la mediación de un adulto);
·         el derecho a la protección en relación con el trabajo;
·         el derecho a la libertad, la dignidad, la imagen propia[5] y a la protección de la privacidad;
·         el derecho a la integridad personal y protección contra la violencia (se hace referencia en forma detallada a la violencia sexual o violencia a través de autoridades en el sistema educativo);

En un capítulo breve se detallan también los deberes de los niños y adolescentes. Entre ellos se encuentran los siguientes deberes:
·         Preservar su vida y salud;
·         Asumir su responsabilidad como sujetos activos en la construcción de la sociedad;
·         Conocer, ejercer, preservar y defender sus derechos y respetar los derechos de las demás personas;
·         Utilizar las oportunidades que les brinda el Estado, la sociedad y su familia para su desarrollo integral;
·         Respetar a su madre, padre, tutores, guardadores, maestros y a toda  persona;
·         Cumplir con sus obligaciones en el ámbito educativo;
·         Actuar con honestidad y co-responsabilidad en su hogar y en todo ámbito;
·         Respetar, cumplir y obedecer las disposiciones legales y ordenes legítimas que emanen del poder público;
·         Honrar la patria y respetar sus símbolos;
·         Respetar el medio ambiente y la madre tierra;
·         Valorar las culturas y la producción nacional.

Se señala de manera específica que los niños y adolescentes pueden ejercer sus derechos sin necesidad de haber cumplido sus deberes. No existe ningún reglamento para el cumplimiento de los deberes, dichos deberes son una apelación a la moral.
Para la protección de los derechos del niño se le otorga especial importancia a las Defensorías de la Niñez y Adolescencia[6] que ya existen en la mayoría de municipios. Dichas Defensorías fueron concebidas como una parte integral de las autoridades municipales, son las responsables de la protección de los derechos del niño. Los equipos de las Defensorías deberían estar integrados por abogados, trabajadores sociales, psicólogos y otros profesionales[7], pero en la práctica, debido al limitado presupuesto, en su mayoría se encuentran incompletos.
Entre sus múltiples tareas se encuentran: El control regular de la gestión pública (Monitoreo) relacionada a los derechos del niño, la intervención en caso de violación a los derechos, así como también el brindar información sobre los derechos del niño y la prevención de violaciones de derechos. Asimismo, pueden atender reclamaciones por parte de los niños y otras personas y puede representar a los niños, que presentan reclamaciones, frente a las autoridades o ante los tribunales.
Además, en todos los niveles políticos, están previstos Comités de Niñas, Niños y Adolescentes. Dichos comités son considerados instancias de participación social, a los que las autoridades deben proporcionar la asistencia técnica y financiera necesaria. Dentro de los comités encontramos a representantes de escolares y de otras organizaciones de niños y jóvenes de entre los 10 y 18 años de edad, por lo menos el 50 por ciento de ellos son niñas. Su tarea debe ser participar en la elaboración de programas de política infantil y medidas, en el nivel político correspondiente, y controlar su ejecución. El Comité Nacional de Niñas, Niños y Adolescentes tiene la tarea de apoyar a los comités comunales y departamentales, así como también de asesorar a los ministerios.
Además de las disposiciones sobre la protección integral de los derechos del niño, el Código Niño, Niña y Adolescente contiene una parte sobre la jurisdicción de menores, que incluye el trato con menores que hayan cometido delitos, siempre y cuando aún no hayan cumplido 18 años de edad. A diferencia de otros estados latinoamericanos, en Bolivia la edad de responsabilidad penal no se redujo, sino aumentó de los 12 a los 14 años de edad. Para los adolescentes que tienen entre 14 y 18 años de edad, existe una responsabilidad penal reducida y se deben crear para ellos instituciones de acogida. Sin embargo, hasta la fecha no se han creado este tipo de instituciones.

Formas en que los derechos de los niños trabajadores deben ser protegidos
Algo que representa una novedad absoluta en la legislación de niños y adolescentes son las regulaciones de los derechos en relación al trabajo de los niños (en la ley se evita usar el término común “trabajo infantil”). Por primera vez en una ley de niños y adolescentes se hace referencia de manera explícita a los niños trabajadores.
A ellos se les garantiza la protección en el trabajo. Este factor es notable, porque en las regulaciones y convenciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la única forma de protección que se consideraba era alejar o mantener alejados a los niños del proceso de trabajo hasta determinada edad, prohibiéndoles trabajar. Estas prohibiciones, como se demuestra en distintas investigaciones (cf. Bharadwaj & Lakdawala, 2013; Boudillon et al., 2010; Liebel, 2003), dejaron a los niños desprotegidos, porque no podían invocar ningún tipo de derecho laboral.
En la nueva ley se resalta, que todos los niños trabajadores tienen el derecho a ser protegidos por el estado en general, por su familia y por la sociedad de la explotación económica y de toda clase de trabajo, que sea peligroso y ponga en peligro su derecho a la educación, su salud, su dignidad y su desarrollo integral. El Estado tiene la obligación, en todos los niveles políticos, de llevar a cabo programas de prevención y protección para niños trabajadores menores de 14 años de edad y especialmente a apoyar a las familias que viven en extrema pobreza.
El hecho que ha suscitado el interés internacional ha sido que en la nueva ley, por primera vez, no existe una prohibición general del trabajo de los niños menores de 14 años de edad, sino que se eligió una regulación que diferencia a los niños según los tipos de trabajos y edades. Los niños de 10 a 14 años de edad pueden trabajar “en casos excepcionales” y bajo condiciones especiales, además se les garantiza los derechos laborales correspondientes y protección contra la violencia y la explotación. En general, el trabajo de adolescentes menores de 18 años de edad está permitido pero está sujeto a determinadas condiciones y así como el trabajo de los adolescentes más jóvenes y niños, debe registrarse en las Defensorías municipales y en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
La ley diferencia los distintos tipos de trabajo. El trabajo, que los niños realizan en las comunidades, a nivel familiar y comunitario (“actividades comunitarias familiares”), es reconocido como legítimo, sin importar la edad. Entre dichos tipos de trabajo se encuentran las actividades del hogar y las actividades agrícolas, que se practican en el marco de una economía familiar de subsistencia o como un proyecto de trabajo colectivo de la comunidad. En la ley este tipo de trabajo guarda estrecha relación con el contexto histórico y cultural del país[8]. En el artículo 128 se estipula:
“Es la actividad de la niña, niño o adolescente, desarrollada conjuntamente con sus familias en comunidades indígena originarias campesinas, afrobolivianas e interculturales. Estas actividades son culturalmente valoradas y aceptadas, y tienen como finalidad el desarrollo de destrezas fundamentales para su vida y fortalecimiento de la convivencia comunitaria dentro del marco del Vivir Bien[9]; construido sobre la base de saberes ancestrales que incluyen actividades de siembra, cosecha, cuidado de bienes de la naturaleza como bosques, agua y animales con constantes componentes lúdicos, recreativos, artísticos y religiosos.”
En la ley (como en la Constitución) a este tipo de trabajos se les otorga explícitamente una función positiva para la socialización de los niños y su formación para ser ciudadanos activos y responsables. Sin embargo, en la ley también se resalta que estos trabajos no deben perjudicar de ninguna manera los derechos del niño, ni privarles de su dignidad o impedirles su desarrollo integral o su educación. Las medidas especiales de protección no se consideran necesarias, ya que se asume que la familia y la comunidad no exigen demasiado ni explotan a los niños.
En la ley este tipo de trabajo se distingue de los trabajos que se originan de la economía monetaria urbana o de la economía capitalista y que por lo general, se efectúa para recibir el pago de un salario. Por un lado se encuentran los trabajos que son independientes o que se realizan “por cuenta propia” (como las pequeñas empresas o las actividades independientes en el sector informal), por otro lado, se encuentran los trabajos, que se realizan de manera dependiente, donde existe un empleador y que por lo general, es remunerado con dinero (trabajos “por cuenta ajena”). Si bien es cierto que estos tipos de trabajos están prohibidos a los niños menores de 14 años, a partir de cierta edad se pueden realizar “excepciones”. En consecuencia, los niños a partir de los 10 años de edad pueden trabajar por cuenta propia y a partir de los 12 años de edad pueden trabajar de forma dependiente bajo la condición de que se deben cumplir ciertas condiciones y que el trabajo sea autorizado por la Defensoría responsable. Se puede (y se debe) otorgar la autorización solo cuando el trabajo no perjudica el derecho a la educación y no pone en peligro la salud, la dignidad ni el desarrollo integral de los niños y adolescentes[10]. Para adolescentes a partir de los 14 años de edad es necesario un permiso de trabajo otorgado por el Ministerio de Trabajo. Para todos los trabajos, que se realicen entre las edades de 10 y 18 años de edad, es fundamental que contar con la libre voluntad y el consentimiento expreso de los niños y adolescentes.
Asimismo, todos los niños y adolescentes trabajadores deben estar inscritos en un registro de niños y adolescentes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social[11] y de este modo están sujetos a una supervisión especial. Los trabajos peligrosos que puedan dañar a los niños, figurarán en una lista, que debe ser actualizada cada cinco años. Para estos trabajos no debe emitirse ninguna autorización bajo ninguna circunstancia y están prohibidos para todos los niños y adolescentes hasta que hayan cumplido 18 años de edad[12].
Para los trabajos, que se realizan en dependencia de un empleador, siempre debe existir un permiso de la madre, del padre o de otro apoderado. Antes de que se autorice el trabajo debe efectuarse de todas maneras un examen médico, que confirme la salud y capacidad física y mental para el trabajo a realizarse. Para asegurar una “remuneración justa”, el pago para adolescentes a partir de 14 años de edad no debe ser menor a lo que un adulto recibiría por realizar el mismo trabajo y tampoco debe ser menor que el salario mínimo legal[13]. Los adolescentes podrán disponer siempre de su salario y este debe permitirles una “mejor calidad de vida”. Los empleadores deben garantizar las condiciones necesarias para la seguridad de los adolescentes y concederles dos horas diarias pagadas para estudiar y tampoco deben impedir la actividad sindicalista. El horario de trabajo no debe ser mayor a 8 horas diarias y 40 horas semanales y debe finalizar antes de las 22:00 horas.
Para adolescentes menores de 14 años de edad la duración máxima del horario de trabajo será de 6 horas diarias y 30 horas semanales. No se hizo ninguna declaración para este grupo sobre la disponibilidad del salario, el salario mínimo y las horas pagadas para su autoformación. No se deduce claramente de la ley, si para este grupo de edad se aplican las mismas disposiciones que para los adolescentes a partir de 14 años de edad con respecto a recibir la misma remuneración por el mismo trabajo y tampoco con respecto al salario mínimo.
Para los trabajos por cuenta propia, que se pueden autorizar a partir de los 10 años de edad, los padres u otros apoderados están obligados a permitir que los niños asistan a la escuela, a encargarse de las condiciones laborales que le permiten al niño descansar y participar en actividades culturales y en otras actividades de tiempo libre. Los trabajos deben ser finalizados antes de las 22:00 horas. No se presenta información detallada sobre el horario de trabajo. En ningún caso deben realizarse trabajos que pongan en peligro la vida, la salud, la integridad o la imagen propia del niño.
Existe un artículo que se ha dedicado al tema del trabajo remunerado en hogares ajenos. Según la ley, solo adolescentes a partir de los 14 años de edad pueden realizar este tipo de trabajos. En el acuerdo de trabajo debe especificarse de manera detallada qué trabajos se llevaran a cabo, por ejemplo, cocinar, lavar la ropa, limpiar o cuidar a los niños. Cuando los hijos del servicio doméstico viven con ellos en casas ajenas, no se les podrá utilizar para trabajar. Los trabajos de los niños en el hogar propio no se han regulado de manera específica, es decir, para ellos no existen derechos especiales de protección.
En otro artículo se precisan prohibiciones para determinadas circunstancias laborales. De esta manera no se permite explotar económicamente a los niños y adolescentes o darles trabajo sin su consentimiento, sin una “remuneración justa” o fuera del país[14]. Para poder realizar trabajos en diferentes lugares es necesario el consentimiento expreso de los padres u otros apoderados. Adolescentes menores de 14 años de edad no deben trabajar horas extra. Los servicios de colocación a través de agencias privadas se encuentran prohibidos.
En la lista de los trabajos prohibidos se hace una diferencia entre los trabajos que debido a sus características inherentes son perjudiciales o inaceptables para los niños y adolescentes y los trabajos, que solo lo son bajo ciertas condiciones. En el primer grupo se encuentran: la zafra de caña de azúcar, la zafra de castaña, mibería (como minero, perforista, lamero o dinamitero), la pesca en rios y lagos (siempre que no sea en el ámbito familiar o social comunitario), la ladrillería, el expendio de bebidas alcohólicas, la recolección de desechos que afecten la salud, el servicio de limpieza en hospitales, los servicios de protección y seguridad, el trabajo del hogar bajo modalidad cama adentro, y yesería.
Entre los trabajos que se prohíben bajo ciertas condiciones se encuentran: los trabajos agrícolas, la cría de ganado mayor y la albañilería (siempre que no sea en el ámbito familiar o social comunitario y no sean accordes al desarrollo de los niños), el comercio, la atención de mingotorio y como cuidador de autos (siempre cuando sea fuera de los horarios establecidos), modelaje que implique erotización de la imagen, picapadrero artesanal, trabajo en amplificación de sonido, manipulación de maquinería peligrosa, y en general todos los trabajos que se realicen en las noches (después de las 22:00 horas). La lista debe ser actualizada regularmente, por lo menos cada 5 años y con la participación de los “actores involucrados” (es decir, incluyendo a los niños y adolescentes trabajadores).
A todos los niños y adolescentes (a partir de 12 años de edad) que tengan un empleador, se les garantiza el derecho a la seguridad social, los empleadores se encargaran de retirar el porcentaje legal de su salario. Los adolescentes no deben estar en desventaja frente a los adultos. Los adolescentes, que trabajan por cuenta propia, pueden unirse a la seguridad social de manera voluntaria, pagando la cuota que corresponda según sus ingresos.

Los conflictivos antecedentes de la ley
En un primer momento, yo había subrayado que la ley se origina con la significativa participación de los niños, hecho que no estaba previsto por los legisladores y que además, no se aplica a todas las partes de la ley en la misma medida. Especialmente el capítulo sobre los derechos del niño en relación al trabajo, ha sido influenciado por los niños y no es casualidad que tenga grandes diferencias con las leyes para niños y adolescentes de otros países.
En el proyecto de ley, que fue presentado en diciembre de 2013, el tema del "trabajo infantil" se trataba simplemente bajo la premisa de que se encontraba prohibido hasta los 14 años de edad. Este hecho provocó intensas protestas por parte de los niños adolescentes trabajadores, quienes en años anteriores habían presentado sus opiniones divergentes al respecto en las negociaciones con el parlamento y el gobierno.[15] Como es habitual en Bolivia, en varias provincias los niños y adolescentes salieron a las calles y no fueron bien recibidos por las autoridades estatales. En la capital, La Paz, hubo violentos enfrentamientos con la policía. La policía empleó gas lacrimógeno y palos para dispersar la movilización y algunos de los niños que protestaban salieron heridos.[16] Pero eso no fue todo, la protesta de los niños intensificó las objeciones, que aún se encontraban latentes tanto en el gobierno como en el parlamento. Especialmente importante fue el hecho de que el presidente Evo Morales, quien en una anterior oportunidad había declarado haber trabajado durante su infancia, tomó partido a favor de los niños. Este hecho trajo consecuencias, la confrontación entre los niños y la policía suscitó gran atención de los medios de comunicación e incluso desde el extranjero se pedía no ignorar el derecho de los niños a ser escuchados.
El estar organizados y bien preparados fue una ventaja para los niños. Desde finales de los años 80 se realizaron coordinaciones a nivel nacional. Desde el año 2003, los niños trabajadores se agruparon formalmente a nivel nacional en una organización llamada Unión de Niños, Niñas y Adolescentes Trabajadores de Bolivia (UNATSBO)[17] que está activa en casi todas las regiones del país.
Esta organización, que en los medios de comunicación suele ser llamada “sindicato de niños”, ya consiguió ejercer su influencia en la Constitución y lograr allí un planteamiento sobre el trabajo infantil acorde a la realidad del país. Con respecto a los derechos del niño, en el artículo 61 de la Constitución del año 2008 (http://www.patrianueva.bo/constitucion/), la misma que fue ratificada mediante referéndum en el año 2009, se prohíbe y sanciona expresamente “toda forma de violencia contra las niñas, niños y adolescentes, tanto en la familia como en la sociedad”. En vez de, como es habitual, prohibir totalmente el trabajo infantil, la prohibición se centra en “el trabajo forzado y la explotación infantil”. En cambio, “las actividades que realicen las niñas, niños y adolescentes en el marco familiar y social estarán orientadas a su formación integral como ciudadanas y ciudadanos y tendrán una función formativa”.r
En los años posteriores la UNATSBO, con el apoyo de organizaciones no gubernamentales (ONG), elaboró un proyecto de ley propio que era considerado como “una propuesta normativa para el reconocimiento, promoción, protección y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes trabajadores” y fue publicado en diciembre del año 2010 (UNATSBO 2010, pp. 101-131).[18] Con respecto al tema del trabajo infantil, el proyecto de ley presentó por primera vez la perspectiva de los niños y adolescentes trabajadores y se basó en la idea de que los niños también tienen derecho a trabajar. Algunas de las ideas e incluso expresiones del proyecto de ley se pudieron aplicar en las negociaciones sobre la nueva ley, Código Niño, Niña y Adolescente. A continuación, presentaré los elementos esenciales del proyecto para facilitar una comparación.

El proyecto de ley de los niños trabajadores
Contrariamente a los convenios de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre el trabajo infantil[19] y a la legislación vigente en Bolivia, en el proyecto de ley de la UNATSBO no se estableció una edad mínima para trabajar. Todos los niños y niñas deberían poder decidir por sí mismos, a partir de qué edad desean trabajar. Las normas y derechos formulados en el proyecto de ley deben aplicarse a todos los niños y adolescentes hasta los 18 años de edad. Solo en relación con las normas especiales se diferencia entre niños trabajadores (menor de 12 años) y adolescentes trabajadores (entre 12 y 18 años). Los niños y adolescentes trabajadores se definieron de la siguiente manera en su proyecto de ley (UNATSBO 2010, p. 109):
“Realicen actividades productivas o presten servicios de orden material, intelectual u otros, como dependientes o por cuenta propia, percibiendo a cambio un salario o generando un ingreso económico. Desempeñen actividades orientadas a la satisfacción de necesidades básicas que permitan la sobrevivencia individual y familiar, tanto en el área urbana como rural, así no perciba remuneración económica ni exista relación obrero patronal por tratarse de trabajo familiar ocomunitario.”
Con esta definición se intentó agrupar las distintas realidades de los niños trabajadores sin ocultar las diferencias, así como sucede en el discurso oficial sobre el llamado trabajo infantil. No se habló específicamente sobre el trabajo infantil, sino sobre los niños trabajadores, con el fin de dejar en claro que no se trata simplemente de regular un “problema social”, sino que determinadas personas, que viven y trabajan bajo distintas condiciones, tienen un interés propio y un derecho a las leyes que se ajusten a su situación concreta y que sean apropiadas para mejorar dicha situación. Por un lado se resaltó que, sobre todo en ambientes urbanos, la mayoría de niños trabaja para recibir un salario monetario, que en Bolivia es necesario para la subsistencia. Por otro lado se señaló que, sobre todo en ambientes rurales, muchos niños viven en contextos sociales, que están marcados por tradiciones afroamericanas e indígenas, y que estos le dan mayor importancia a la fabricación de bienes de uso que a la obtención de un salario monetario. En el centro de las demás disposiciones del proyecto de ley yacían las preguntas, si y de qué manera los niños son explotados en sus trabajos o de qué otra forma se ven perjudicados, de qué forma su dignidad es dañada y cómo se logran los objetivos.
En el proyecto de ley se entiende a los niños y adolescentes trabajadores como “sujetos sociales y de derecho”, que tienen en igual medida el derecho y la capacidad de “participar activamente en la dinámica productiva y de prestación de servicios en la sociedad”. El Estado debería estar obligado a reconocer la contribución económica, social y cultural, además de valorar lo que los niños y adolescentes producen con su trabajo. Este reconocimiento y valoración implica que el trabajo de los niños y adolescentes representa un elemento constitutivo de su identidad y una forma de participación y que sirve también como contexto para la socialización y para la adquisición de valores y normas.
El Estado, representado por el gobierno así como por las autoridades departamentales y municipales, debería estar obligado por ley a promover los derechos laborales de los niños y adolescentes como “actores sociales”, protegerlos en sus trabajos del abuso y explotación y brindarles una formación integral y profesional que corresponda a sus deseos, cualidades y capacidades. Se les pidió a las organizaciones de la “sociedad civil” colaborar en la promoción de los derechos de los niños y adolescentes trabajadores.
Con respecto al ejercicio de los derechos, se les debería asegurar a los niños y adolescentes que ellos son iguales ante la ley y reciben la misma protección y las mismas garantías que una persona adulta. Ningún niño o adolescente puede ser excluido, discriminado o privilegiado por su edad, género, color de piel, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad. embarazo, incapacidad, o por otros motivos.
El proyecto de ley se basó en talleres y encuestas, llevadas a cabo por la UNATSBO con apoyo de tres organizaciones de derechos del niño[20] en varias regiones del país. Las ideas y expectativas de los niños trabajadores transmitidas de esta manera fueron resumidas así en un folleto emitido por la UNATSBO (UNATSBO, 2010, p. 96-97):
·         Reconocimiento social y político de los niños, niñas y adolescentes trabajadores al país.
·         Derecho a una educación accesible, inclusiva y de amplias oportunidades para niños, niñas a adolescentes trabajadores.
·         Reconocimiento de la participación organizada de niños, niñas y adolescentes trabajadores en la elaboración de las nuevas leyes y propuestas que consoliden el proceo de cambio de un Estado colonial a un Estado Plurinacional y Comunitario que sea coherente con sus postulados.
·         Protección y defensa ante violaciones a Derechos de los niños, niñas y adolescentes trabajadores en sus lugares de trabajo, escuelas, familias y comunidad.
·         Eliminación de la discriminación y el estigma creado contra el niño, niña o adolescente trabajador.
·         Reconocimiento del aporte económico que hacen los niños, niñas y adolescentes trabajadores al país.
Redactar una ley completa no fue una tarea fácil, especialmente para niños que normalmente no tienen nada que decidir en estos asuntos. Incluso si, como en este caso, los niños tienen asesores jurídicos y solidarios, primero tuvieron que tener la confianza necesaria para hacerlo. Ellos tuvieron que encontrar las formulaciones que correspondan a los criterios legales y que posean los aspectos generales necesarios, sin pasar por alto sus experiencias personales o deseos concretos. Cuando los niños exigían el derecho a trabajar, tenían y tienen en contra a los acuerdos internacionales y a los modelos de pensamiento arraigados, que hacen suponer fácilmente que quieren legalizar el “trabajo infantil”.

¿Qué impacto tiene el nuevo Código Niño, Niña y Adolescente en los niños trabajadores?
Esto también se aplica en los fragmentos del nuevo Código Niño, Niña y Adolescente, que se refieren al trabajo de los niños. Es cierto que a los niños trabajadores, como se exigió en el proyecto de ley de la UNATSBO, no se les otorgó el derecho a trabajar[21], pero la perspectiva de legalizar el trabajo de niños a partir de los 10 años de edad o de adolescentes a partir de los 12 años de edad en “casos excepcionales”, pone en peligro el pensamiento “oficial” que existe hasta la fecha y también los acuerdos internacionales sobre la prohibición y “abolición del trabajo infantil”. El conflicto se refleja en las palabras del vicepresidente García Linera, cuando promulgó la ley el 17 de julio de 2014[22]:
„Acabamos de promulgar una ley que ha costado elaborarla porque había un conjunto de convenios internaciones que el Estado ha firmado referido a los derechos de las niñas, niños y adolescentes, y existe una realidad boliviana una herencia una forma de trabajo una modilidad propia de lo que es el trabajo y la situación de los niños y adolescentes del país.”.[23]
La ley busca conciliar, de dos formas, la divergencia entre los convenios de la OIT sobre el trabajo infantil, que tienden hacia una prohibición extensiva, y el hecho de que el trabajo de cientos de miles de niños[24] bajo diferentes formas y contextos es parte de la realidad boliviana.[25]
Por un lado, se diferencia el trabajo de los niños, considerando sus condiciones y contextos, y se separa un aspecto sobre la manera en que los convenios de la OIT comprenden al trabajo infantil. Esto corresponde en gran parte a las ideas establecidas en el proyecto de ley de la UNATSBO. Por otro lado, se declara la legalización del trabajo, que gira alrededor de los convenios de la OIT, como una “excepción” y se le asoció a requisitos claros. De esta manera, se hace hincapié en que se garantiza los convenios de la OIT sobre el “trabajo infantil”. Además, es posible dirigir la atención hacia los problemas a los que realmente se enfrentan muchos niños trabajadores: la explotación económica y el abuso de poder, que en muchas formas de trabajo forman parte del día a día de los niños. En este punto es muy importante que la ley prevea mecanismos de protección y medidas de apoyo, que las autoridades estén obligadas a cumplir, tanto para los niños que trabajan como para sus padres. En caso de una prohibición general esto no hubiese sido posible.
Por otra parte, aún se debe considerar que la lógica defensiva, que sirve de base para la “excepción”, tiene algunas trampas y lleva consigo el peligro de la burocracia y del abuso. Por ello se cree que las organizaciones internacionales como la UNICEF y la OIT insisten en una interpretación restrictiva dentro de las negociaciones actuales sobre las disposiciones de ejecución en el marco de sus mandatos institucionales correspondientes y también debido a una dilución de las normas internacionales.[26] En cambio, hasta ahora los niños trabajadores tienen pocas oportunidades de ejercer alguna influencia en la práctica de las Defensorías. Debido a que los niños no tienen ni voz ni voto en las Defensorías, se les indica que presenten reclamaciones contra el rechazo de excepciones y deben esperar a que las Defensorías acepten sus argumentos y cumplan con los plazos establecidos en la legislación.[27]
La ley es un compromiso político que tuvo que superar muchos obstáculos, en el gobierno, con los legisladores y en la opinión pública en general. Probablemente no habría sido posible sin la presión constante y la persuasión de los niños y adolescentes de la UNATSBO. De las opiniones de la UNATSBO y de cada niño y adolescente (véase p. ej. “el mensaje” en el anexo), se deduce también que los niños se ven por primera vez respetados como niños trabajadores y esperan de la ley una mejor protección en el trabajo, el fin de la discriminación y una mejora de sus condiciones de vida. Sin embargo, recién cuando la ley sea “probada” de forma activa, se podrá demostrar hasta qué punto es realmente beneficiosa para los niños trabajadores. En este caso, el empleo de las Defensorías tiene un significado fundamental. Probablemente ellas solo puedan cumplir con las tareas asignadas cuando estén equipadas en la medida suficiente y dispongan de personal calificado que tenga empatía frente a la situación de los niños trabajadores y que esté dispuesto a ayudarlos.[28] Además, tendría que garantizarse que tanto niños como adolescentes puedan ejercer influencia en su trabajo.
De los Comités de Niñas, Niños y Adolescentes, que por primera vez están previstos por la ley, podrían surgir nuevas perspectivas. Hasta ahora, si bien es cierto, estos comités existen en su mayor parte solo en papel. Sin embargo, en algunos municipios, gracias a la iniciativa y, an algunos casos, con la participación de niños y adolescentes trabajadores, ya han sido establecidos y otros ya están en formación. En un futuro próximo, será importante cómo los comités de niños y adolescentes se fortalecen y pueden influir a nivel nacional. Para lograr esto es necesario un desarrollo social y por último, las medidas legales respectivas que permitan a niños y adolescentes menores de 18 años de edad participar directamente en las decisiones políticas en todos los niveles.
Al mismo tiempo es fundamental crear alternativas de trabajo y formación para niños y adolescentes que correspondan a los criterios del Código Niño, Niña y Adolescente para el trabajo “legal” y les ofrezcan mejores oportunidades de desarrollo más allá de la escolarización, es decir, transformar las situaciones de trabajo vigentes en términos del cumplimiento de los derechos de los niños. Tanto la aplicación de las normas de trabajo para niños y adolescentes desarrolladas en la ley (p.ej. salario mínimo, horario de trabajo), como las garantías de protección son el primer paso. Sin embargo, el Código Niño, Niña y Adolescente no sólo debe entenderse como una solución de emergencia pragmática para facilitar a los niños y a sus familias la reducción de la pobreza. Por el contrario, contiene la promesa y anima a las personas que aún deben vivir en una gran pobreza en Bolivia, a lograr una vida digna y satisfactoria.
La especial importancia de la ley, también para otros países, radica en que no solo considera a los niños trabajadores como “receptores de ayuda social”, como es habitual hasta ahora, sino también los reconoce como sujetos sociales que pueden contribuir de manera activa a los cambios sociales necesarios. Sin embargo, esto sólo se logrará en la medida en que el país también se libere de la dependencia económica internacional y cree sistemas económicos y relaciones laborales que obedezcan a los principios del “Vivir Bien” establecidos en la Constitución.

Leyes y convenios
Estado Plurinacional de Bolivia (2008): Nueva Constitución Política del Estado; 
Estado Plurinacional de Bolivia (2014): Ley 548 Código Niño, Niña y Adolescente; 
Organización Internacional del Trabajo (OIT) (1973): Convenio 138 – Convenio sobre la edad mínima de admisión al empleo;
Organización Internacional del Trabajo (OIT) (1999): Convenio 182 – Convenio sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación;
Naciones Unidas (1989): Convención Internacional sobre los Derechos del Niño; 

Bibliografía
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Bharadwaj, Prashant & Leah K. Lakdawala (2013) Perverse Consequences of Well-Intentioned Regulation: Evidence from India’s Child Labor Ban, NBER Working Paper No. 19602, October. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.
Blasberg, Marian (2013) Wir wollen arbeiten! Überall auf der Welt gilt Kinderarbeit als Ausbeutung. Jetzt aber kämpfen in Bolivien Minderjährige für ein Recht darauf. Soll die Politik es ihnen gewähren? En DIE ZEIT, Nr. 1(2014), 27.12.2013, pp. 13-16.
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UNICEF (2012): Championing Children´s Rights: A global study of independent human rights institutions for children. Florencia: UNICEF Office of Research – Innocenti.


Anexo:
Mensaje de una niña trabajadora de Bolivia
(agosto de 2014, tomado de una grabación de video)

¡Hola!
Soy Lourdes Cruz Sánchez, representante del Consejo de niños, niñas y adolescentes trabajadores de Potosí.
¡Reciban todos mis cordiales saludos! ¡Nunca se dejen vencer!
Todos deseamos alcanzar todo aquello que nos proponemos.
El trabajo dignifica al hombre. Pero si las condiciones de trabajo no son las adecuadas, entonces debemos luchar por lograr mejores condiciones, no solo para nosotros sino también para nuestras familias.
Aquí, en Bolivia, durante mucho tiempo el trabajo infantil no era reconocido, a pesar de que muchos niños trabajaban. Pero ahora, tras mucho esfuerzo, hemos logrado ese reconocimiento. Lo que ahora falta es que todos conozcan la ley y la apliquen y también se debe respetar a los niños.
Los niños también son seres humanos, pero con la diferencia de que trabajan desde temprana edad. No lo hacen porque los obliguen, sino porque dependen de esas ganancias. ¡Y si trabajan en condiciones deplorables, entonces ayúdenlos a mejorar dichas condiciones!
De esta manera los niños y sus familias progresarán y también colaboran con el país.
¡Sí al trabajo, no a la explotación infantil!
Deseo hacer un pedido a las organizaciones que cooperan con la OIT: Antes de crear leyes o programas para los países, se debe conocer la realidad de los mismos. Un chef no le va a decir a un profesor como debe hacer su trabajo. Para elaborar los programas se debe conocer la situación del país.
Soy boliviana y quiero a mi país. Pero Bolivia aún no tiene las condiciones necesarias para que los niños no tengan la necesidad de trabajar. No estamos incitando a que los niños de 10 a 12 años trabajen, lo que buscamos es que los niños que ya trabajan gocen de protección y que su esfuerzo sea reconocido".




[1] Agradezco a Peter Strack, el director de la oficina de Sudamérica de terre des hommes Alemania, por la información y las observaciones sobre el manuscrito.
[2] Para ver el texto de la ley y sus modificaciones con relación a los proyectos anteriores véase: http://www.derechoteca.com/gacetabolivia/ley-no-548-del-17-de-julio-de-2014/ (consultado el 23 de agosto de 2014).
[3] En la ley,  las personas hasta los 12 años de edad son consideradas niños y a partir de los 12 hasta los 18 años de edad como adolescentes.
[4] El “interés superior” (best interest of the child), es uno de los principios de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño de la ONU.
[5] Aquí se hace referencia a que las fotos o videos de los niños y adolescentes no se deben publicar sin su consentimiento, como hasta ahora es normal, ya sea para fines publicitarios, propaganda política o noticias policiales en los periódicos, por ejemplo en caso de delitos. Básicamente se trata de la protección de la dignidad humana de los niños y adolescentes.
[6] Las tareas de estas Defensorías van más allá de la protección tradicional de los niños y se extiende a la representación global de los intereses y los derechos del niño. Sobre el debate internacional cf. Lansdown (2001) y UNICEF (2012).
[7] Para facilitar la lectura solo se utiliza uno de los dos géneros. Se refiere tanto a mujeres como a hombres. Esto se aplica también para las siguientes explicaciones.
[8] En las lenguas indígenas de Bolivia, aymara y quechua, estas actividades no son descritas como “trabajo”. El término trabajo, que en forma general no existe en estas lenguas, se refiere solo a los trabajos originados con la economía capitalista en lugares urbanos o en plantaciones industriales de exportación.
[9] El principio del Vivir Bien o Buen Vivir abarca cosmovisiones indígenas e ideas sobre la formación de la sociedad para una vida en armonía con uno mismo, con la comunidad que nos rodea y con la naturaleza, que se diferencian fundamentalmente de los modelos occidentales de desarrollo y crecimiento. Está establecido en la Constitución de Bolivia como un objetivo nacional (ver Acosta & Martínez, 2009).
[10] Más acerca del tema se regula en las disposiciones de la ley, que se encuentran en plena elaboración.
[11] Sistema de Información de Niñas, Niños y Adolescentes (SINNA). Sería ideal que la información recopilada no se limite a los datos formales de registro, sino que también incluya investigaciones sobre situaciones de vida concretas, en donde se reflejen las experiencias, opiniones y expectativas de los niños y adolescentes.
[12] Sin embargo, la expresión utilizada en el Convenio 182 de la OIT (del año 1999) “las peores formas de trabajo infantil” es evitada aquí. Los trabajos de la lista se diferencian parcialmente de aquellos que fueron definidos como “las peores formas” en este convenio.
[13] En la actualidad, el salario mínimo en Bolivia asciende aproximadamente a 152 Euros. En el año 2005 ascendía a 46 Euros.
[14] En la ley no se especifica qué significa “explotación económica” o qué remuneración puede ser considerada como “justa”. Sobre el tema de la explotación económica y posibles criterios de justicia véase Liebel (2003), pp. 189-212; Liebel (2013ª), pp. 151-208..
[15] Véase el dossier informativo del periódico semanal, de Alemania, DIE ZEIT del 27.12.2013 (Blasberg 2013).
[16] Sobre los enfrentamientos, véase p. ej.: http://www.atlas-news.com/agencia-internet/internacional/Ninos-adolescentes-protestan-trabajar-Bolivia_3_430786921.html; http://www.diariosur.es/videos/actualidad/mundo/2949591954001-enfrentamientos-entre-ninos-trabajadores-policias-bolivia.html; http://www.rebelion.org/noticia.php?id=178579
[17] Unión de Niños, Niñas y Adolescentes Trabajadores de Bolivia (UNATSBO). Esta expresión señala explícitamente  que ambos sexos están incluidos. La UNATSBO está conectada con organizaciones similares en América Latina (véase: http://molacnats.org).
[18] El título original del proyecto de ley es: Propuesta normativa para el reconocimiento, promoción, protección y defensa de los niños, niñas y adolescentes trabajadores.
[19] En especial el convenio de la OIT 138 del año 1973.
[20] terre des hommes Alemania y Suiza, así como Save the Children Bolivia.
[21] Sobre el derecho a trabajar, exigido por varios movimientos y organizaciones de niños y adolescentes trabajadores véase Schibotto (1997); Liebel (2000); Liebel (2003); Cussiánovich (2007/08);) Liebel & Martínez (2009); Liebel (2013b).
[22] cf. http://www.justicia.gob.bo/index.php/noticias/notas-de-prensa/1371-gobierno-boliviano-promulga-nuevo-codigo-de-la-nina-nino-y-adolescente (consultado el 23 de agosto de 2014).
[23] Para justificar la ley, el vicepresidente se pudo remitir a una Convención de la ONU sobre los derechos del niño, donde no se prescribe ninguna “prohibición del trabajo infantil”, sino que a los niños se les otorga el derecho de protección de la “explotación económica” (Art.32).
[24] UNICEF y las organizaciones de derechos del niño estiman que el número de los niños y adolescentes que trabajan en Bolivia asciende a aproximadamente 850.000, eso representa el 28% de todos los niños entre 5 hasta los 17 años de edad. Esto es solo una estimación a grandes rasgos, en la que los criterios para el “trabajo infantil” no son claros y que solo parcialmente pueden deducirse de datos estadísticos.
[25] En una entrevista el diputado boliviano Javier Zavaleta a finales de 2013 declaró que es imposible elaborar una ley, que no prohíba el trabajo infantil. “No tenemos elección. Si no respetamos nuestra Constitución, podemos ser sancionados por países extranjeros. Sería más fácil, cambiar la Constitución” (citado y retraducido de Blasberg, 2013, p. 15).
[26] En un comunicado de prensa del 28 de julio de 2014 la OIT se encuentra “preocupada por la nueva ley en Bolivia sobre trabajo infantil” (http://www.ilo.org/ipec/news/WCMS_250393/lang--es/index.htm). La opinión de algunos políticos y de algunas ONG (por ejemplo Human Rights Watch) y de algunos medios de comunicación, sobre que la ley va en contra de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño de la ONU y de los convenios de la OIT sobre el “trabajo infantil” carece de todo fundamento. No tienen suficiente conocimiento o se trata de una lectura selectiva de la ley, a veces también solo por prejuicios eurocentristas. Algunos políticos incluso amenazaron secretamente, retirar a Bolivia del régimen preferencial SPG y con ello quitarle las ventajas aduaneras en las exportaciones a la Unión Europea, es decir, una especie de bloqueo económico (véase el debate al respeto en el Parlamento Europeo del 15 de septiembre de 2014)..
[27] En la descripción de las funciones de las Defensorías se encuentra una contradicción, ya que estas también son responsables brindar apoyo a las reclamaciones en referencia a los derechos del niño. En muchos casos los niños solo podrán ejercer su derecho a reclamar cuando sean apoyados por un adulto jurídicamente calificado.
[28] En una entrevista con Peter Strack en mayo de 2014, Adolfo Mendoza, senador boliviano, declaró que las defensorías a nivel nacional todavía no se encuentran funcionando y que están sobrecargadas con la tarea de hacer frente a la violencia contra los niños (cf. Strack 2014). Es cuestionable si los fondos que, según Mendoza, fueron prometidos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y la UNICEF serán suficientes para un equipamiento adecuado. Los gobiernos de los países adinerados harían bien en contribuir con dichas defensorías en el marco de la cooperación al desarrollo para que así puedan contar con el equipamiento adecuado.

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