Atención a inmigrantes adolescentes no acompañados, Defensores del Pueblo.

34 Jornadas de Coordinación de Defensores del Pueblo,

Octubre de 2019.

Acceso a Documento de síntesis.

Importante Ver Declaración de Tarifa 16/10/2019.



Resumen ejecutivo:

La atención a inmigrantes adolescentes no acompañados se mueve entre la lógica de las políticas migratorias, cuyo objetivo es limitar el número de llegadas de personas, especialmente de determinados perfiles; y la lógica de la protección y defensa de los derechos reconocidos a la infancia y adolescencia en situación de desprotección.

Se trata de un fenómeno muy complejo por su heterogeneidad causal, por la especial vulnerabilidad en la que se encuentran sus protagonistas, por la complejidad de las respuestas a las consecuencias que tiene en las personas que lo protagonizan, por el entramado de administraciones que intervienen y por las repercusiones sociales que provoca. 

En el caso de niños y niñas siempre debe primar la condición de persona menor de edad por encima de la de extranjero, lo que supone que cualquier intervención de las administraciones públicas tiene que estar orientada a la búsqueda de una solución duradera de acuerdo con su interés superior. 

Por estos motivos, y en cumplimiento de las normas sobre protección de menores, los poderes públicos, las administraciones y la sociedad deben redoblar sus esfuerzos para garantizar la defensa de los derechos de estos menores que se encuentran en España en situación de especial vulnerabilidad y desprotección. Al mismo tiempo los países de origen de los menores han de atajar las causas que motivan estos procesos migratorios inseguros y desarrollar sistemas de protección a la infancia y a la adolescencia que eviten el desarraigo familiar y social de aquellos.

Las defensorías del pueblo de España ratifican su compromiso con la Convención de los Derechos del Niño y recuerdan que, como menores de 18 años, los menores extranjeros no acompañados han de ser considerados niños y niñas hasta su mayoría de edad. Sus motivaciones o el contexto del que provienen no pueden servir de excusa para construir respuestas jurídicas que subrayen la diferencia al considerar que su grado de autonomía para “elegir migrar” los hace diferentes a “nuestros niños” y, por tanto, menos merecedores de la protección que les otorga su condición de menores en situación de desamparo.

Presentamos a continuación las principales conclusiones del trabajo de puesta en común de las actuaciones que, respecto de la atención a menores extranjeros no acompañados, desarrollan las distintas defensorías de España.

Conclusiones Principales:

1ª) ·El interés superior del menor, con carácter general, pasa por evitar el desarraigo familiar y social inherentes al abandono del país. No obstante, una vez que los menores se mueven, tanto los países de tránsito como los países de recepción quedan obligados a garantizar los derechos contenidos en la Convención de los Derechos del Niño, asegurando su protección y atención integral, y priorizando la condición de menor de edad por encima de persona migrante.

Para abordar los movimientos de los menores extranjeros no acompañados, resulta imprescindible la colaboración internacional en materia de infancia y adolescencia.

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN elaborar un Plan estratégico nacional de atención a menores extranjeros no acompañados que incluya un diseño básico, evaluación y financiación de acuerdos de colaboración con países de origen, y que aborde de forma integral la prevención, la protección y, en su caso, el retorno, asegurando el superior interés de estos menores.

2ª) Existen importantes dificultades para obtener datos fiables sobre el número de menores extranjeros no acompañados atendidos por los sistemas de protección de menores, entre otras razones por un un deficiente funcionamiento del Registro de MENA. No obstante, se evidencia un aumento de entrada de estos menores en nuestro país que comienza en 2016 y se consolida en 2017, siendo diferente su nivel de incidencia entre comunidades autónomas en función de su localización geográfica o atendiendo a los desplazamientos de los propios menores. 

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN introducir mejoras en el Registro MENA y en los procesos de recogida de datos y estadísticas que elabora la Administración central con las aportaciones de las comunidades autónomas. 

3ª) La evaluación de la edad de los menores extranjeros resulta crucial para garantizar y proteger los derechos de este colectivo, por lo que debe ajustarse a criterios técnicos y de legalidad asumidos internacionalmente. España ha sido percibida en reiteradas ocasiones por el Comité de los Derechos del Niño sobre este procedimiento de evaluación ya que las pruebas a las que suelen ser sometidos los menores son radiológicas con importantes márgenes de error, y se llevan a cabo sin facilitar a los afectados información comprensible en su idioma ni con representación legal.

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN aprobar un Decreto del Gobierno que regule los procedimientos de evaluación de la edad de los menores extranjeros no acompañados, atendiendo las Observaciones del Comité de derechos del Niño y el resto de normativa y recomendaciones aplicables. Esta norma deberá ser desarrollada reglamentariamente por cada comunidad autónoma.

4ª) Los menores extranjeros no acompañados requieren de una primera acogida integral y especializada por tener unas necesidades que afectan a las esferas física, psicológica y emocional. 

Sea cual fuera los motivos que provocaron la salida del menor de su país de origen, de los medios utilizados y de si quiere o no consolidarse en un determinado territorio o país, la Entidad Pública del territorio donde llega el menor debe garantizar su atención inmediata y la adopción de todas aquellas medidas que aseguren su protección y asistencia.

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN que las Entidades Públicas asuman la tutela de los menores extranjeros no acompañados de modo inmediato sin prolongar la guarda de hecho más allá del tiempo estrictamente necesario para su identificación y constatar su situación de desamparo.

5ª) El impacto de la llegada de menores extranjeros no acompañados ha obligado a muchas comunidades autónoma a crear de manera precipitada centros de primera acogida que no cumplen con las condiciones de funcionalidad y habitabilidad y ha provocado, en ocasiones, el rechazo de la ciudadanía a la instalación de estos recursos en determinadas poblaciones por la ausencia de una adecuada planificación. El tiempo recomendable de estancia en los menores en estos centros de primera acogida se sobrepasa y acaban convirtiéndose en permanentes ante la falta y deficiencias de otras medidas protectoras.

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN que por la Administración del Estado se establezcan los criterios básicos de calidad que deben cumplir los recursos que generen las comunidades autónomas para asegurar que la atención inmediata a los menores garantiza el respeto a los derechos reconocidos a la infancia y adolescencia. También recomiendan que las comunidades autónomas deriven a los menores atendidos en centros de emergencia a la red ordinaria de recursos una vez alcanzados los objetivos de esta tipología de centros.

6ª) Las políticas públicas de protección a la infancia y adolescencia deben ir dirigidas a lograr la plena integración de los menores extranjeros en la sociedad española mientras permanezcan en nuestro territorio.

La situación de vulnerabilidad y desprotección de estos menores extranjeros  obliga a las entidades públicas a adecuar y adaptar, de forma integral, sus sistemas de protección, sin que por ello se generen sistemas paralelos. Se trata de crecer cuantitativamente en recursos y de forma cualitativa, ajustándose a las nuevas y cambiantes necesidades de estas personas.

En este contexto, y teniendo en cuenta las deficiencias de los sistemas de protección, existentes ya con anterioridad a la llegada de menores extranjeros sin referentes familiares, es necesario una revisión de los sistemas de protección desde una perspectiva legal y de una intervención integral (social, psicológica, sanitaria, formativa, laboral, jurídica…) con menores en situación de desprotección.

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN adecuar los sistemas de protección  a las necesidades de los menores extranjeros en situación de desamparo tanto en aspectos cuantitativos como cualitativos; y configurar una red de centros suficientemente dotada en toda la tipología de centros (emergencia, primera acogida, preparación a la emancipación, etc), que permita itinerarios adecuados a las necesidades cambiantes y evolutivas de estos niños y que respondan siempre a su interés superior. También proponen avanzar y fomentar programas alternativos al acogimiento residencial (acogimiento familiar, familias colaboradoras, entre otros).

7ª) Las entidades públicas de protección de menores están obligadas a realizar los trámites necesarios para regularizar la situación administrativa de los menores extranjeros no acompañados que tienen bajo su tutela. Sin embargo, se advierten significativas disfunciones en estos procesos; unas veces por causas imputables a la Entidad Pública y, en otras, atribuibles a las delegaciones diplomáticas de los países de origen. Al no contar con apoyo o referente familiares, es necesario facilitar el acceso de estos menores, siempre que hayan alcanzado la edad de 16 años, al mercado laboral, tramitando para ello la autorización de trabajo.

El Reglamento de la Ley de extrajería establece criterios más restrictivo que la Ley para la obtención de las autorizaciones de residencia y de trabajo de los menores extranjeros no acompañados, contraviniendo el interés superior del menor y del favor minoris al que están obligados las administraciones públicas.

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN promover la modificación del Reglamento de la Ley de extranjería para que se elimine la interpretación restrictiva que limita el derecho de los menores extranjeros tutelados a obtener la autorización de residencia. También se recomienda que en las tarjetas de identidad de los menores tutelados que han alcanzado los 16 años se especifique que están autorizados a trabajar, sin ningún otro trámite administrativo adicional.

8ª) La atención a jóvenes tutelados por la administración cuando alcanzan la  mayoría de edad es uno de los déficits más importantes del actual sistema de protección que afecta especialmente a los menores extranjeros no acompañados por la ausencia de referentes familiares, y por las dificultades para regularizar su situación administrativa y obtener la autorización de trabajo. 

Estos jóvenes tienen importantes dificultades para ser derivados a otros recursos residenciales y limitado su apoyo para enfrentarse a la vida autónoma, por lo que se ha de trabajar en su emancipación. Es necesario, por tanto, diseñar itinerarios individualizados en los que se trabaje con estas personas desde su minoría de edad ajustando sus perspectivas y abordando de manera integral su situación personal.

El esfuerzo invertido por las distintas administraciones públicas se pierde cuando alcanzan la mayoría de edad y no se mantiene el acompañamiento y apoyo de estos chicos y chicas, facilitando procesos de marginación y exclusión social, y alimentando actitudes xenófobas.

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN elaborar Planes Estratégicos autonómicos de atención a jóvenes ex tutelados que alcanzan la mayoría de edad y elaborar estudios que permitan dimensionar adecuadamente el problema de atención a menores ex tutelados (nacionales y extranjeros). También recomiendan modificar el Reglamento de la Ley de extranjería para permitir que el joven extranjero, extutelado con residencia regularizada y participante en un proceso de transición a la vida adulta, pueda solicitar una autorización de trabajo por circunstancias excepcionales.

9ª) La especial vulnerabilidad de niñas y niños extranjeros sin referentes familiares potenciales víctimas de trata obliga a los poderes públicos a incrementar y reforzar la protección de éstos. Se advierte con preocupación deficiencias en la identificación de muchas de estas víctimas, entre otras razones, por la ausencia de una formación adecuada de los profesionales que impide una valoración del riesgo, y por una deficiente incorporación de mecanismos para su detección. 

Por otro lado, el número de procedimientos de protección de asilo de menores extranjeros no acompañados es muy inferior al resto de países europeos. La escasa detección de menores extranjeros no acompañados susceptibles de protección internacional puede tener su origen en dos razones: la mayoría de menores proceden de Marruecos y se presume erróneamente que no es necesaria la protección del asilo y, por otro lado, no se considera necesario esta protección ya que, en todo caso, estos menores serán atendidos por los sistemas de protección.

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN revisar en profundidad los protocolos de identificación de menores víctimas de trata e implantar programas autonómicos de atención a dichas víctimas, siguiendo los criterios establecidos por la Agencia para los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2015). También recomiendan incorporar a la futura modificación de la legislación nacional de asilo y protección internacional las directrices de ACNUR y UNICEF para las solicitudes de protección internacional de menores de edad.

10ª) La atención a menores extranjeros no acompañados requiere una obligada responsabilidad compartida de todas las administraciones públicas. Se deben elaborar políticas desde distintos ámbitos orientadas a ordenar y regular los movimientos de menores dentro de nuestro territorio, partiendo para ello de los principios de racionalidad y eficacia administrativa, equidistribución de cargas y recursos entre todas las administraciones implicadas, sin olvidar los principios de solidaridad y lealtad institucional.

Resulta urgente que las distintas administraciones establezcan un sistema de protección garantista para estos menores que, poniéndolos en el centro, sea capaz de repartir de una manera coordinada, solidaria, ordenada y responsable su atención y tutela.

Esta corresponsabilidad debe hacerse extensiva a la ciudadanía y a los medios de comunicación, por desempeñar un papel clave en la sensibilización de este fenómeno.

LAS DEFENSORÍAS RECOMIENDAN a las diferentes administraciones que actúen con la suficiente responsabilidad y formalicen los acuerdos precisos en la correspondiente Conferencia Sectorial para avanzar en el estudio de medidas que faciliten un reparto solidario, ordenado y equitativo de menores extranjeros no acompañados entre las distintas comunidades autónoma, que redunde en beneficio del interés superior de estos chicos y chicas.